Assemblée nationale, Sénat et Congrès

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Comment définir le Parlement ?

Quel est le rôle du Parlement ?

Le Parlement rassemble des élus qui représentent les citoyens, légifèrent (c’est-à-dire votent les lois) et contrôlent le Gouvernement.

Le Parlement représente les citoyens. Il est souvent composé de deux chambres (bicaméralisme). La chambre dite "basse" est désignée au suffrage universel direct, selon un mode de scrutin variable en fonction des États.

Il n’existe pas systématiquement de seconde chambre. Dans un État fédéral, une des chambres peut représenter les entités fédérées qui le composent. En Allemagne, par exemple, le Bundesrat représente les Länder.

Le Parlement français est composé de deux chambres :

• l’Assemblée nationale, élue directement par les citoyens, siège au Palais Bourbon ;
• le Sénat, élu au suffrage indirect, siège au Palais du Luxembourg.

Le Parlement légifère : il délibère puis vote la loi. Le Gouvernement, qui a pu participer à son élaboration, exécute la loi.

Parallèlement, le Parlement contrôle l’action du Gouvernement, en ayant la possibilité de le renverser, en le questionnant ou en procédant à des enquêtes, en votant le budget, et en contrôlant son exécution.


Régime présidentiel, régime d'assemblée, régime parlementaire ?

Dans un régime présidentiel, comme aux États-Unis, le Parlement possède des pouvoirs législatifs et de contrôle très importants, mais ne peut renverser le Gouvernement.

Dans un régime parlementaire, comme par exemple la IIIe République (1875-1940), le Gouvernement émane du Parlement, est responsable devant lui, et dispose de l’arme de la dissolution en cas de crise politique ou de différend grave avec la majorité parlementaire.

Dans un régime d’assemblée, marqué par la confusion des pouvoirs, le Parlement concentre les fonctions législative et exécutive. L'exemple historique le plus souvent cité est celui, sous la Révolution, de la dictature de la Convention (1792-1795), d'où l'appellation alternative de "régime conventionnel".

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Qu'est-ce que l'Assemblée nationale ?

Le rôle de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale exerce le pouvoir législatif avec le Sénat. Ses membres, les députés, votent la loi, à l'instar des sénateurs.

L'Assemblée nationale contrôle l'action du Gouvernement. Cette mission s'exerce en séance publique lors des questions au Gouvernement mais aussi au sein des organes parlementaires, commissions permanentes, commissions d'enquête...

Les députés, élus pour un mandat de cinq ans sont les représentants de la Nation. Ils se déterminent librement dans l'exercice de leur mandat.


Des pouvoirs plus étendus que le Sénat

Co-détentrice avec le Sénat du pouvoir législatif, l’Assemblée nationale dispose de pouvoirs plus étendus que ceux du Sénat :

• elle seule peut mettre en cause la responsabilité du Gouvernement en lui refusant sa confiance ou en votant une motion de censure (dans la même logique, seule l’Assemblée nationale est susceptible d’être dissoute par le président de la République) ;
• en cas de désaccord avec le Sénat, le Gouvernement peut décider de donner à l’Assemblée nationale le "dernier mot" dans la procédure législative (sauf pour les lois constitutionnelles et les lois organiques relatives au Sénat) ;
• la Constitution attribue à l’Assemblée nationale une place plus importante dans l’examen du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale (LFSS), ce qui se traduit, d’une part, par une exigence de dépôt en première lecture devant l’Assemblée nationale et, d’autre part, par l’octroi de délais d’examen plus longs devant celle-ci.

L’Assemblée nationale siège au Palais Bourbon.

Essentiel

• L’Assemblée nationale est l’une des deux assemblées qui composent le Parlement ;
• 577 députés siègent à l’Assemblée nationale. Ils sont élus pour une durée de cinq ans ;
• L'Assemblée nationale détient le pouvoir législatif avec le Sénat. Elle dispose cependant de pouvoirs plus étendus.

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Qu'est-ce que le Sénat ?

Le rôle du Sénat

Chambre haute du Parlement, le Sénat est composé de 348 sénateurs élus au suffrage universel indirect. Ses membres sont élus pour six ans par un collège électoral. Depuis 2011, il est renouvelé par moitié tous les trois ans. Le Sénat siège au palais du Luxembourg.

Le Sénat est codétenteur du pouvoir législatif avec l’Assemblée nationale,

Selon l'article 24 la Constitution, le Sénat "assure la représentation des collectivités territoriales de la République". Moins soumis à la conjoncture politique, son dialogue avec l'Assemblée, dans le cadre de la navette parlementaire, contribue à l'amélioration du dispositif législatif.

Le Sénat contrôle l’action du Gouvernement en séance publique et, de façon permanente, par le travail de ses commissions et délégations parlementaires. Les actions de contrôle du Sénat prennent la forme de questions, rapports, débats, et couvrent l’ensemble des champs de l’activité publique.


Des pouvoirs moins étendus que ceux de l'Assemblée nationale

Le Sénat dispose de pouvoirs moins étendus que ceux de l'Assemblée nationale.

Contrairement à l'Assemblée nationale, le Sénat ne peut pas être dissous mais il ne peut pas mettre en cause la responsabilité du Gouvernement.

Lors de l’examen d’un texte, en cas de désaccord avec l’Assemblée nationale, le Sénat n’a pas le dernier mot. Le Gouvernement peut demander à l’Assemblée nationale de statuer en dernier ressort. En revanche, dans le cas d’un projet de révision constitutionnelle, le Gouvernement ne peut passer outre à l’opposition du Sénat.

Essentiel

• Le Sénat est l’une des deux assemblées qui composent le Parlement. Il représente les collectivités territoriales.
• Le Sénat est composé de 348 sénateurs élus au suffrage universel indirect pour six ans.
• Ses prérogatives sont moins étendues que celles de l’Assemblée nationale.

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Qu'est-ce que le Congrès ?

Organisation et rôle du Congrès

Le Congrès du Parlement réunit l’ensemble des députés et des sénateurs. Le Congrès n'est pas d’une assemblée souveraine, il ne peut se réunir que pour trois motifs :

• approuver une révision constitutionnelle proposée par le gouvernement et adoptée dans les mêmes termes par les deux assemblées (article 89 de la Constitution) ;
• autoriser l’adhésion d’un État à l’Union européenne (article 88-5 de la Constitution) ;
• entendre un message du président de la République (article 18 de la Constitution).

Le Congrès se réunit au jour choisi par le président de la République. Depuis 1958, ses réunions n’ont jamais excédé une journée.

Le Bureau de l’Assemblée nationale (président, six vice-présidents, trois questeurs, douze secrétaires) constitue le Bureau du Congrès. Le président de l’Assemblée nationale préside donc également le Congrès. Le Congrès ne comprend pas d’autre organe (notamment, pas de commissions). Les groupes politiques de chaque assemblée demeurent ceux du Congrès.

En raison du rôle prépondérant donné à l’Assemblée nationale, c’est elle qui gère les locaux du Congrès, et c’est son personnel qui assiste les parlementaires lors de ses réunions. Celles-ci sont publiques et donnent lieu à un compte rendu publié au Journal officiel.

Lors de sa première réunion, en 1963, le Congrès a adopté son règlement, modifié pour la dernière fois en juin 2009 afin d’y introduire les modifications liées à la révision constitutionnelle de 2008. Il comprend 23 articles qui déterminent les pouvoirs du Bureau et le rôle du président, fixent les modalités de vote et organisent les débats. Le règlement du Congrès est soumis au contrôle du Conseil constitutionnel. Il existe également une instruction générale du Bureau du Congrès, qui précise certaines dispositions du règlement.


Origine et historique

Le Congrès siège dans l'hémicycle de l'aile du Midi du palais de Versailles. Cette salle a été choisie par souci de commodité (de par ses dimensions et sa disposition, elle permet l'accueil de tous les députés et sénateurs) et de continuité.

En effet, entre mai et octobre 1789, Versailles a abrité les états généraux, puis l’Assemblée nationale et l’Assemblée nationale constituante.

En 1871, l’insurrection de la Commune ayant conduit les députés et les sénateurs à s’installer provisoirement à Versailles, une nouvelle salle des séances, achevée en 1875, fut construite pour accueillir les députés dans l’aile du Midi.

Les assemblées ayant regagné Paris en 1879, la salle est alors affectée à la réunion de la Chambre des députés et du Sénat (sous le nom d’Assemblée nationale) pour élire le président de la République et réviser la Constitution. De 1946 à 1956, elle accueille l’Assemblée de l’Union française, responsable des rapports entre la France métropolitaine, les États associés et les départements et territoires d’outre-mer. En 1946 et 1953, députés et sénateurs s’y retrouvent en Parlement (nom de la réunion de l’Assemblée nationale et du Conseil de la République sous la IVe République) pour élire le président de la République. De 1879 à 1953, tous les présidents des IIIe et IVe Républiques furent donc élus dans cette salle.

Lors d’une réunion du Congrès, l’aile du Midi se transforme le temps des débats en véritable assemblée parlementaire. Les parlementaires siègent alors par ordre alphabétique et non par groupe politique.

Essentiel

Le Congrès du Parlement est la réunion de l'Assemblée nationale et du Sénat. Le Congrès se réunit en séance publique à Versailles.

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Quelle est la procédure d'adoption d'une révision constitutionnelle par le Congrès ?

Une révision de la Constitution prévue par l'article 89 de la Constitution

L’article 89 de la Constitution fixe les règles des révisions constitutionnelles qui font intervenir l’ensemble des pouvoirs publics.

Le président de la République, sur proposition du Premier ministre, et les parlementaires peuvent respectivement déposer un projet ou une proposition de révision constitutionnelle.

Cette révision ne peut avoir lieu pendant l’intérim de la présidence de la République, en cas d’atteinte à l’intégrité du territoire ou d’application des pouvoirs spéciaux de l’article 16, et ne peut remettre en cause la forme républicaine du Gouvernement.

Le texte du projet ou de la proposition de révision doit être adopté dans les mêmes termes par l’Assemblée nationale et le Sénat, sans recours à une commission mixte paritaire (CMP).

Après cet examen parlementaire, dans le cas d'un projet de révision, le président de la République peut choisir de soumettre la révision à l’approbation définitive, soit du peuple, soit du Parlement réuni en Congrès (pour les propositions de révision, cette approbation se fait obligatoirement par référendum). La majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés est nécessaire à l’approbation par le Congrès.


Quelles modalités ?

Le président ouvre la séance du Congrès par une série de communications et, éventuellement, par la modification du Règlement.

Puis, il passe la parole à un membre du Gouvernement – souvent le Premier ministre ou le garde des Sceaux – qui expose le contenu de la révision constitutionnelle.

Ensuite, il est d’usage que s’expriment les rapporteurs du texte dans chaque assemblée et un orateur par groupe politique.

Le vote des membres du Congrès est personnel et ne peut être délégué que dans des cas strictement énumérés, sans qu’aucun ne puisse détenir plus d’une délégation.

Les modalités de vote sont : à main levée, par assis et levé, au scrutin public ordinaire ou au scrutin public à la tribune.

Le scrutin public est de droit s’il est demandé par le président, le Gouvernement, un président de groupe, et pour l’adoption finale du texte afin de vérifier que la majorité constitutionnelle des trois cinquièmes est bien atteinte. Il s’effectue à l’aide de bulletins de couleurs différentes ou par procédé électronique. Aucune rectification de vote n’est possible.

Une fois le dépouillement du scrutin final terminé, le président annonce le résultat et lève la séance. Le nom et le vote des parlementaires sont publiés au Journal officiel.

Puis, généralement, le président du Congrès procède à l’apposition solennelle du sceau du Congrès sur le texte de la révision constitutionnelle.

Essentiel

Le président de la République peut choisir la voie parlementaire pour faire adopter un projet de révision constitutionnelle. Dans ce cas, la révision doit être votée par le Parlement réuni en Congrès à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés.
Le président ouvre la séance. Le scrutin est public. Le nom et le vote des parlementaires sont publiés au Journal officiel.

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Quels sont les pouvoirs du Parlement ?

Le Parlement et le vote de la loi

Le Parlement vote les lois, les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale (LFSS), autorise la déclaration de guerre, autorise l’approbation des accords et la ratification des traités ayant trait au domaine de la loi ou ayant une incidence sur les finances publiques.

Il partage le vote de la loi avec le peuple (référendum) et peut déléguer ce pouvoir au Gouvernement, qui agit alors par ordonnances (art. 38 de la Constitution).

La Constitution définit strictement le domaine de la loi (art. 34). La loi intervient pour :

• fixer les règles concernant les libertés publiques, l’état des personnes, les crimes et délits ;
• les impositions ;
• le régime électoral des assemblées parlementaires et locales ;
• la création de catégories d’établissement public ;
• les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires de l’État ;
• les nationalisations et privatisations.

La loi établit également les principes fondamentaux relatifs à la défense, aux collectivités territoriales, à l’enseignement, au droit du travail, à la sécurité sociale, à la préservation de l’environnement, au régime de la propriété.

Les autres matières relèvent du pouvoir réglementaire du Gouvernement (art. 37).


Le contrôle de l'action du Gouvernement

Au titre du contrôle du Gouvernement, les députés et les sénateurs disposent de différents outils :

• de moyens d’information : questions écrites, orales (avec ou sans débat) et d’actualité, missions d’information, groupes de travail ;
• de moyens d’investigation : commissions d’enquête, pouvoirs de contrôle sur pièces et sur place de l’emploi de l’argent public ;
• pour les seuls députés : mise en jeu de la responsabilité du Gouvernement.

Enfin, chaque assemblée peut émettre un avis (résolution) sur des projets d’actes législatifs européens et les autres projets ou propositions d’actes de l’Union européenne.

Essentiel

Le Parlement est l’institution qui détient le pouvoir législatif. En France, il est composé de deux assemblées, le Sénat et l’Assemblée nationale. Son rôle est de voter les lois.
Parmi ses autres prérogatives, le Parlement contrôle l'action du Gouvernement. L'Assemblée nationale peut renverser un Gouvernement en votant une motion de censure.

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Qu’est-ce que le principe d’autonomie des assemblées ?

Au nom de la séparation des pouvoirs, les assemblées ont, dès 1789, affirmé leur autonomie, qui protège les parlementaires des pressions de l’exécutif. Chaque chambre (Assemblée nationale et Sénat) dispose d'une autonomie réglementaire, financière, administrative et de police.

Autonomie règlementaire et de gestion

Chaque chambre adopte son propre Règlement. Celui-ci détermine les règles de procédure et la composition des organes de l’assemblée. Avant 1958, les assemblées fixaient leur Règlement souverainement. Elles agissent désormais sous le contrôle du Conseil constitutionnel, qui vérifie la conformité de leur règlement à la Constitution. Certaines normes d’organisation interne sont précisées dans l’Instruction générale du Bureau.

Les assemblées ont un statut financier particulier. Leurs crédits sont fixés par une commission commune, présidée par un membre de la Cour des comptes et composée de parlementaires, et ils sont inscrits automatiquement au budget de l’État.

Elles jouissent d’une autonomie complète de gestion, leur budget étant exécuté par les questeurs (trois parlementaires de chaque assemblée élus à cet effet) et contrôlé par une commission spéciale.


Autonomie administrative et de police

Au titre de l’autonomie administrative, chaque assemblée dispose de ses corps de fonctionnaires, recrutés par concours, qui assurent en toute indépendance leur fonctionnement administratif et aident les parlementaires à accomplir leur mandat.

Enfin, les présidents des assemblées assurent le maintien de l’ordre dans l’enceinte parlementaire et peuvent requérir les forces de l’ordre pour en protéger les abords. Le palais Bourbon (Assemblée nationale) et le palais du Luxembourg (Sénat) sont ainsi surveillés par des gardes républicains mis à leur disposition.

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Les parlements occidentaux

La plupart des parlements européens présentent des traits communs importants :

• élection au suffrage universel direct de la chambre basse ;
• pouvoir de voter la loi ;
• possibilité de contrôler l’action du Gouvernement ;
• droit de dissolution pour l’exécutif ;
• mandat parlementaire d’une durée de quatre ou cinq ans.

Les plus grandes différences concernent le mode de désignation et le rôle de la chambre haute (inexistante dans les pays nordiques), ainsi que le mode d’élection des députés.

Quelques exemples occidentaux permettent de mettre en perspective les spécificités françaises.

Le Parlement en Allemagne

Le Parlement allemand est composé de deux assemblées : le Bundestag et le Bundesrat.

Le Bundestag, élu en 2018, comprend 709 membres élus pour 4 ans selon un mode de scrutin mixte (proportionnel et majoritaire). Il peut être dissous, sur proposition du Chancelier, par le Président fédéral sous de strictes conditions, et peut renverser le Chancelier en désignant alors un successeur à la majorité de ses membres (motion de défiance constructive).

Le Bundesrat se compose de membres des gouvernements des Länder, qui les nomment et les révoquent, avec un mandat impératif pour représenter la position de ceux-ci : les représentants d’un Land votent ainsi globalement en fonction de la position arrêtée par leur gouvernement. Le Bundesrat ne peut être dissous et ne peut mettre en cause la responsabilité du gouvernement. Il est consulté sur toutes les lois examinées par le Bundestag. Il dispose d’un veto suspensif dans tous les domaines de compétence des Länder, mais le Bundestag peut passer outre après une procédure de conciliation.

L’accord des deux tiers des deux assemblées est requis pour réviser la Loi fondamentale. Le Bundestag et des délégués des Länder, composant l’Assemblée fédérale aux côtés de représentants de la société civile, élisent le président de la République.


Le Parlement britannique

Le régime britannique, marqué par d’importantes évolutions intervenues dans la période récente, est régi par des conventions constitutionnelles coutumières et non par une constitution écrite. Il s’appuie sur un bicamérisme fortement inégalitaire marqué par la prédominance de la Chambre des Communes.

Présidée par un Speaker, la Chambre des Communes (House of Commons) est actuellement composée de 650 membres élus pour cinq ans au suffrage universel direct, selon le scrutin uninominal direct majoritaire à un tour (le candidat obtenant le plus de voix est élu, même s’il ne dépasse pas 50 %).

La Chambre des Communes peut renverser le Gouvernement, et peut être dissoute par la Reine sur demande du Premier ministre.

Elle contrôle l’activité du Gouvernement et vote la loi. La session est quasiment permanente, la Chambre décidant souverainement des jours où elle tient séance. Les séances des quatre premiers jours de la semaine sont précédées de questions orales d’une durée d’une heure.

Les pouvoirs budgétaires de la Chambre des Communes sont strictement encadrés (temps limité pour examiner le budget, pas d’initiative).

La Chambre des Lords (House of Lords) a le droit d’amendement, mais la Chambre des Communes a le dernier mot, la navette entre les deux chambres ne pouvant se poursuivre au-delà du délai d’un an.

Les Lords ne disposent pas du pouvoir de renverser le Gouvernement, mais procèdent aux auditions des ministres en commission et tiennent une séance de questions par semaine.

La composition de la Chambre des Lords a été revue, à la suite des mesures prises par le Gouvernement Blair en 1999. Les Lords héréditaires ont peu à peu perdu leur droit de siéger et de transmettre leur charge. La chambre des Lords est désormais principalement composée de ses membres nommés par les gouvernements successifs depuis 1958. Elle compte 778 membres, au lieu de 1 295 au 1er janvier 1999.

Parallèlement, la réforme constitutionnelle de 2005 a supprimé, à compter de 2009, les compétences juridictionnelles de la chambre des Lords (elle était Cour d’appel suprême pour les affaires civiles et criminelles) et les a transférées à une Cour suprême, distincte du pouvoir législatif.


Le bicamérisme italien

Le Parlement italien s’appuie sur un bicamérisme égalitaire, unique dans les démocraties européennes. Ses deux assemblées sont élues au suffrage universel direct pour cinq ans. La Chambre des députés (Camera dei deputati) se compose de 630 membres et le Sénat (Senato della Repubblica) de 315, soit moitié moins de sénateurs que de députés, mais peuvent s’y ajouter jusqu’à cinq senatori a vita (sénateurs à vie).

Lors du référendum des 20 et 21 septembre 2020, les électeurs italiens ont adopté à une large majorité (plus de 69% des suffrages exprimés) un texte qui diminue d'un tiers les effectifs du Parlement. Lors des prochaines élections, le nombre de députés passera de 630 à 400 et le nombre de sénateurs de 315 à 200.

La loi électorale de 2017 a mis en place un mode de scrutin mixte pour l'élection des parlementaires : 37,5% des sièges sont pourvus au scrutin uninominal majoritaire à tour et les autres sièges au scrutin proportionnel à un tour.

Les deux assemblées élisent le chef de l’État, votent la loi et contrôlent l’activité du gouvernement. L’équilibre du régime est tributaire de la solidité de la majorité parlementaire, fondée sur des coalitions le plus souvent éphémères et fragiles. Le pays a ainsi connu de nombreuses phases de forte instabilité gouvernementale.


Le Congrès des États-Unis

Le Congrès des États-Unis se compose de deux assemblées.

La Chambre des représentants (House of Representatives) comprend 435 membres élus pour deux ans au suffrage universel direct, selon le scrutin uninominal majoritaire à un tour dans le cadre de circonscriptions à l’intérieur des États, chaque État disposant d’un nombre de représentants proportionnel à sa population. Ses membres se trouvent donc en campagne électorale quasi-permanente.

Le Sénat (United States Senate) comprend 100 membres, deux par État, élus pour six ans au scrutin universel direct majoritaire uninominal à un tour. Il se renouvelle par tiers tous les deux ans.

Les deux chambres partagent de manière égale le pouvoir législatif, mais le Sénat dispose de pouvoirs particuliers : il autorise la ratification des traités et approuve les nominations aux emplois publics les plus importants – membres de la Cour suprême, ambassadeurs, hauts fonctionnaires.

Le Congrès ne peut mettre en cause la responsabilité de l’exécutif, sauf en cas de procédure d’impeachment (« mise en accusation », pouvant aboutir à la destitution) du Président. Il exerce un contrôle permanent de l’activité des administrations. Il utilise les auditions publiques (hearings), les enquêtes, et dispose de l’équivalent de notre Cour des comptes pour contrôler l’utilisation des deniers publics (le General Accounting Office).

Il dispose par ailleurs de la plénitude du pouvoir d’initiative législative et budgétaire.

Parallèlement, le Président ne peut dissoudre les chambres du Congrès et et son administration n’est pas responsable politiquement devant elles. Il communique avec le Congrès par message et peut s’opposer à certaines de ses décisions par la procédure de veto. Le Parlement occupe donc aux États-Unis une place très importante, du fait d’une forte séparation des pouvoirs, qui contraint le Président à collaborer en permanence avec lui.