Définir l'administration

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Comment définir l'administration ?

Quels sont les organes au service de l'intérêt général ?

Le code des relations entre le public et l'administration distingue :

• l’administration d’État dont les compétences s’étendent à tout le territoire ;
• l’administration territoriale dont les pouvoirs sont limités à la région, au département ou à la commune ;
• les établissements publics aux compétences spécialisées (universités, agences de l'eau, caisses de sécurité sociale, etc.).

Selon le même code, "l'administration agit dans l'intérêt général et respecte le principe de légalité. Elle est tenue à l'obligation de neutralité et au respect du principe de laïcité. Elle se conforme au principe d'égalité et garantit à chacun un traitement impartial".


Quelles sont les spécificités de l'administration ?

Afin de mener à bien ses activités, l’administration dispose de moyens propres : les prérogatives de puissance publique. Il s’agit de pouvoirs de commandement transmis par le pouvoir exécutif dont elle dépend. Ainsi, lorsque l’administration prend une décision à l’encontre d’un usager, l'administration peut sous certaines conditions la faire exécuter d’elle-même sans en demander la permission au juge. C’est le privilège de l’"exécution d’office".

Pendant longtemps, l'administration en tant qu'organe ne comprenait que des structures publiques. La plupart des auteurs actuels ont désormais une approche plus large et considèrent que les activités d'intérêt général peuvent être prises en charge par les entreprises privées.

L’administration est soumise pour la plupart de ses activités à un régime juridique propre : le droit administratif. Toutefois, certaines missions peuvent relever du droit privé. Par exemple, les services d'eaux et d'assainissement sont des services publics souvent gérés par des entreprises privées.

Essentiel

L'administration désigne un ensemble d'organismes organisés de façon hiérarchique, de l'État (ministères) aux territoires (les préfectures, par exemple), ainsi que leurs établissements publics (université, par exemple).
L'administration est au service de l'intérêt général. Elle est soumis à un droit spécifique, le droit administratif.

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Quelles sont les spécificités de l'administration française ?

Quel est le principal employeur de la fonction publique ?

La fonction publique d'État (ministères, préfectures, par exemple) emploie 2,49 millions sur 5,6 millions d’agents publics selon le rapport annuel 2023 (44% de l’effectif total). L'État est le premier employeur, devant les collectivités territoriales (communes, départements, régions et leurs établissements publics) qui comptent 1,4 million d'agents (34% de l'effectif total) et les hôpitaux et établissements médico-sociaux, qui en comptent 1,18 million (21%).

Cette répartition s'explique par une forte culture de centralisation qui évolue cependant, en lien avec les politiques successives de décentralisation menées depuis 1982. Depuis la révision constitutionnelle en 2003, la Constitution dispose que "l’organisation [de la République française] est décentralisée".

En Angleterre ou en Allemagne, par exemple, la fonction publique d’État est minoritaire.


Comment a évolué la fonction publique "de carrières" ?

La fonction publique française est organisée selon le système des carrières. Dans ce système, un fonctionnaire entre dans un corps de fonctionnaires (ensemble d'agents soumis à un même statut) et y fait sa carrière. L'organisation "en carrières" se retrouve en France et dans la majorité des pays européens. Aux États-Unis, c'est le système des emplois qui prévaut (aussi appelé spoil system).

En France, le système évolue et intègre des éléments qui relèvent du système d'emplois , avec pour effet :

• d'individualiser les carrières : de plus en plus d'agents sont contractuels, donc embauchés pour un seul et unique contrat, contrairement aux fonctionnaires qui, lorsqu'ils intègrent un corps, s'engagent dans une voie professionnelle ;
• de privatiser les rémunérations : le salaire d'un contractuel est déterminé par son poste (il peut être négocié mais évolue peu) tandis que celui d'un fonctionnaire est fixé par une grille salariale commune et évolue selon l'ancienneté.

La loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique renforce cette évolution avec :

• l'ouverture des emplois de direction aux contractuels ;
• la création d'un contrat à durée déterminée "de projet" (de 1 à 6 ans) ;
• l'adoption de dispositifs du secteur privé : la rupture conventionnelle, la rémunération au mérite collectif, etc.

Une évolution similaire au reste de l'Europe

Dans les pays nordiques, l’emploi public est également de plus en plus ouvert au régime de droit privé. En Suède et en Finlande, l’avancement de carrière n’existe pas, sauf dans certains domaines (police, justice…). En Allemagne, Autriche, Belgique, le régime statutaire est de plus en plus restreint au profit du contrat.

Dans le Sud, si l’Espagne et le Portugal ont conservé les statuts de fonctionnaires, la convention collective et le contrat de travail prennent de l'ampleur. L'Italie présente un cas particulier : depuis 1993, les agents sont des contractuels soumis au droit privé du travail. Certaines catégories (15% des agents publics) ont néanmoins gardé leur statut de fonctionnaire : les diplomates, les magistrats, les préfets, les militaires et les forces de police.

Les différences avec les États-Unis sont plus marquées. Le système des emplois prévoit que les fonctionnaires passent d’un emploi à un autre sans forcément faire carrière dans l’administration. Les "va-et-vient" avec le secteur privé ("revolving door") sont fréquents. Par ailleurs, le parti politique qui remporte les élections choisit "ses" fonctionnaires : plusieurs milliers d’emplois changent alors de titulaires. En contrepartie, les États-Unis ont, depuis 1883, développé le "merit system", destiné à garantir une forme de professionnalisation de leurs fonctionnaires.

Essentiel

Il existe deux modes d'organisation de la fonction publique :

• le système des carrières : le fonctionnaire entre dans un corps et peut changer de poste au cours de sa vie professionnelle (un corps est un ensemble d’agents soumis au même statut : les préfets, les magistrats, les attachés d’administration, les professeurs des écoles, etc.) ;
• la fonction publique d'emplois : chaque agent est recruté pour un poste précis et l'avancement de carrière n'existe pas.

En France, la fonction publique suit le modèle des carrières, comme dans la plupart des pays européens. L'État est le premier employeur d'agents publics. Néanmoins, le recrutement sur dossier et sans garantie de carrières a été récemment renforcé. Cette évolution se retrouve dans de nombreux pays européens, notamment en Allemagne, en Espagne ou en Belgique.

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Quelles sont les différentes fonctions de l’administration ?

L’administration exerce différentes fonctions dont les principales sont :

• L’application de la loi : c’est à la fois une obligation, puisqu'une administration ne respectant pas la loi se trouve dans une situation d’illégalité, et une nécessité, dans la mesure où la plupart des lois doivent voir leurs modalités de mise en œuvre précisées pour les rendre applicables sur le terrain (décret d’application).

• La police administrative : il s’agit d’assurer le maintien de l’ordre public, la tranquillité et la sécurité des administrés, ainsi que la salubrité publique. Les mesures de la police administrative sont préventives et se distinguent de celles de la police judiciaire, qui répriment les atteintes à l’ordre public. Mais cette différenciation n’est pas toujours aussi rigoureuse et des actions de police peuvent être mixtes.
  Les autorités titulaires, au nom de l’État, de ce pouvoir de police administrative sont le Premier ministre pour l’ensemble du territoire (sous réserve des pouvoirs accordés au président de la République par les articles 13 et 16 de la Constitution), le ministre de l’Intérieur et le préfet, dans le cadre du département. Le maire est, quant à lui, titulaire d’un pouvoir de police administrative, mais au nom de sa commune, sur le territoire de celle-ci.

• La gestion directe de services publics : l’administration assure elle-même un certain nombre de services, tels que la police (administration de l’État), l’aide sociale (administration départementale), la gestion des immeubles scolaires (administrations communale, départementale ou régionale), l’éducation nationale (administration étatique). Elle effectue aussi un contrôle sur la gestion des services publics gérés par des personnes privées (ex : le service de l’eau).

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Comment l'administration participe-t-elle à l'application des lois ?

L'administration soumise à la loi

Les lois, adoptées au Parlement, peuvent s'adresser directement à l'administration, dans le but d'encadrer ou de modifier son action. L'administration, qu'elle soit centrale ou territoriale, doit alors s'y conformer. C'est le cas des réformes administratives de modernisation de l'État, de plus en plus fréquentes depuis les années 1990 : plans pluriannuels de modernisation en 1998, réforme budgétaire de l'État en 2001, l'acte II de la décentralisation en 2003, plan Action publique 2022, etc.

Les lois peuvent également concerner les administrés et nécessiter que l'administration joue un rôle d'intermédiaire. Pour effectuer une démarche administrative (acquisition de papiers d'identité, inscription sur les listes électorales ou dans l'enseignement supérieur, demande d'une prestation sociale, etc.) par exemple, les administrés doivent s'adresser aux agents de l'administration (au guichet, par téléphone ou par internet) afin d'être conformes à la loi ou de bénéficier d'un droit.



Un rôle de traduction de la loi

L'application de la loi impose aussi souvent la rédaction de mesures réglementaires d’application (décrets, arrêtés, circulaires). Les autorités administratives ont pour rôle de rendre les textes applicables, sur le terrain, par les services administratifs concernés.

Une fois que la loi est promulguée, l'administration prend en charge la préparation des décrets d'application. Ces décrets permettent d'apporter des précisions sur les modalités d'application de la loi. Dans certains cas, la préparation de décrets est une condition indispensable à l'application de la loi.

Les circulaires, quant à elles, permettent aux autorités administratives (ministres, recteurs, préfets, etc.) d'informer les autres services de l'existence d'un nouveau texte et, au besoin, de l'expliciter. Celles-ci doivent néanmoins rester fidèles à la loi et à l'esprit de la loi, selon le principe de légalité.

Parfois, le délai qui s’écoule entre la promulgation d’une loi et la prise des décrets d’application constitue un problème pour la bonne mise en œuvre de la loi. Le citoyen peut penser que la loi est appliquée dès sa promulgation alors qu'en réalité, il faut parfois attendre un certain temps avant que les décrets d’application n’interviennent. Par exemple, la loi Neuwirth de 1967, qui a légalisé la pilule contraceptive, n’a été suivie de décrets d’application (et donc réellement applicable) qu’en 1970.

Tout citoyen peut saisir le juge administratif lorsque l’administration refuse, sans motif valable, de prendre les décrets d’application prévus par une loi.

Essentiel

L'administration joue un rôle central dans l'application des lois :

en s'y conformant, non seulement lorsque la loi concerne directement l'organisation de l'administration mais aussi lorsqu'elle concerne les administrés et nécessite qu'ils effectuent des démarches administratives ;

en complétant le texte de loi lorsque celui-ci doit être détaillé (par des décrets) ou expliqué (par des circulaires) avant d'être mis en œuvre, sur le terrain, par les services concernés.

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Qui dirige l'administration ?

Quelle autorité pour quelle administration ?

L'administration centrale est dirigée par le pouvoir exécutif, c'est-à-dire par le Gouvernement et à sa tête, le Premier ministre. Selon l'article 20 de la Constitution de 1958, "Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la nation. Il dispose de l'administration". Le Premier ministre, en tant que chef du Gouvernement, en est donc le responsable. On dit que l'administration est subordonnée au Gouvernement. Elle est tenue d'appliquer les décisions prises par le pouvoir exécutif.

Le président de la République dispose aussi de compétences administratives, puisque les ordonnances et les décrets (qui encadrent l'action de l'administration) nécessitent sa signature.

L’administration territoriale, quant à elle, est dirigée par les chefs de l'exécutif local (c'est-à-dire par les élus locaux). Les administrations régionale, départementale et communale dépendent respectivement des conseils régionaux, des conseils départementaux et des maires. Ce sont les collectivités territoriales qui se chargent de la nomination des fonctionnaires territoriaux, par exemple (d'après la loi du 26 janvier 1984).



L'administration peut-elle se diriger elle-même ?

Certains spécialistes du droit administratif estiment que l’administration a tendance à se "diriger elle-même". Il existe, au sein des différentes administration des habitudes, des "phénomènes de corps", qui peuvent constituer un obstacle à leur direction par le Gouvernement. Les ministres choisissent d’ailleurs souvent, comme membres de leur cabinet, des hauts fonctionnaires de leur ministère qui en connaissent parfaitement les rouages et "l’esprit".

Essentiel

Dans l’organisation de l’administration, on distingue :

• l’administration d’État : dirigée par le Gouvernement, ses compétences s’étendent à tout le territoire ;
  l’administration territoriale : les services administratifs des collectivité territoriale (région, département et commune) sont dirigés par le chef de l'exécutif local (maire, président du conseil régional, du conseil départemental).

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Quelles sont les différences entre administration et fonction publique ?

Quelles sont les différentes missions de l'administration ?

Les missions de l'administration sont les suivantes :

• satisfaire les besoins collectifs en produisant des biens et des services non marchands (c'est-à-dire dont l'objectif principal n'est pas la rentabilité) ;
• assurer l'application des lois et des règlements, maintenir l'ordre et la sécurité des citoyens ;
• garantir la bonne marche des services publics, et ce conformément aux instructions données par le pouvoir exécutif.

Ces missions, assurées par l'administration, doivent concourir à l'intérêt général, bien que cette notion et son périmètre varient selon le pays, les forces politiques au pouvoir et la période.

L’administration dispose de différents types de moyens pour assurer ses missions :

• des moyens juridiques : prérogatives de puissance publique, clauses exorbitantes de droit commun pour les contrats administratifs, etc. ;
• des moyens matériels : routes, bâtiments publics, équipements, etc. ;
• des moyens humains : les agents de la fonction publique, aussi appelés fonctionnaires.

Que désigne la fonction publique ?

La fonction publique désigne l’ensemble des fonctionnaires, c’est-à-dire l’ensemble des personnes ayant passé un concours de la fonction publique afin d'être nommées titulaires de la fonction publique. Chaque fonctionnaire est affilié à un corps de la fonction publique (professeur des écoles, inspecteur du travail, médecin, etc.). Dans le langage courant, la fonction publique désigne tous les agents de l'administration, y compris les agents non titulaires (contractuels).

Les fonctionnaires travaillent au service de l’intérêt général et sont donc astreints à des règles strictes dans l’exercice de leurs fonctions. Par exemple, ils doivent respecter une parfaite neutralité, ont l’obligation d’obéir à leur hiérarchie, et ont interdiction de divulguer à l’extérieur du service des informations dont ils ont eu connaissance dans leurs fonctions (discrétion professionnelle).

À côté de la fonction publique, des missions de service public sont assurées par certains organismes publics qui ne font pas partie de la fonction publique, par des organismes privés financés par les collectivités publiques ou par des entreprises publiques (RATP, EDF, Aéroports de Paris, etc.).

Essentiel

L'administration assure des missions d'intérêt général, notion qui varie selon les pays. Elle dispose de plusieurs moyens, notamment humains : les fonctionnaires qui forment la fonction publique. Agents au service des administrations de l’État, des collectivités territoriales ou des hôpitaux, ils sont soumis à un statut particulier.