La composition du gouvernement

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Qui désigne le Premier ministre ?

Un pouvoir propre du président de la République

Le chef de l’État a une complète liberté pour désigner le Premier ministre. Le contreseing des membres du Gouvernement n’est pas nécessaire sur le décret présidentiel de nomination du Premier ministre. C'est un pouvoir propre.

Tel est bien le cas lorsque la majorité présidentielle coïncide avec la majorité parlementaire. La situation est différente en cas de cohabitation (pas de majorité présidentielle à l’Assemblée Nationale) entre un président de la République et une Assemblée nationale de tendance opposée. Il est alors admis que le président de la République nomme un Premier ministre issu de la nouvelle majorité. C’est ce qu’ont illustré les nominations de Jacques Chirac en 1986, d’Édouard Balladur en 1993 et de Lionel Jospin en 1997.


La procédure de nomination avant la Ve République

Une différence importante existe entre la procédure de désignation du Premier ministre sous la Ve République et les pratiques des Républiques précédentes. Sous les IIIe et IVe Républiques, le chef du Gouvernement nouvellement nommé par le chef de l’État devait en effet obtenir l’investiture de la Chambre, c’est-à-dire un vote de confiance entérinant la composition de la nouvelle équipe gouvernementale.

La Constitution de 1958 prévoit, dans son article 49, que "le Premier ministre, après délibération du Conseil des ministres, engage sa responsabilité sur son programme". Mais l’usage le dispense de se présenter de manière systématique devant l’Assemblée nationale pour obtenir l’investiture. En dehors des périodes de cohabitation, la nomination par le chef de l’État est considérée comme suffisante pour légitimer le Gouvernement nouvellement désigné.

Essentiel

Le Premier ministre est désigné par le président de la République.
Il s’agit d’un pouvoir propre du président.
Toutefois, lorsque la majorité parlementaire est différente de la tendance présidentielle, le président de la République nomme un Premier ministre issu de cette majorité.

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Quel est le rôle du Premier ministre au sein du Gouvernement ?

Le Premier ministre est d’abord le chef du gouvernement. Il "dirige l’action du gouvernement" et, à ce titre, fixe en principe ses orientations politiques essentielles.


La coordination de l'action gouvernementale

Le Premier ministre assure la coordination de l'action gouvernementale. Il doit éviter, par son arbitrage, que différents ministres prennent des initiatives allant dans des sens opposés.

Le Premier ministre n’est pas le supérieur hiérarchique des autres ministres. Il ne peut jamais leur imposer de prendre une décision qu’ils ne veulent pas assumer, mais peut proposer leur révocation au président de la République en cas de faute grave.

Ce rôle de direction de l’action gouvernementale est facilité par certains éléments. Le Premier ministre, au nom du gouvernement, "dispose de l’administration" (art. 20), de services propres localisés à l’Hôtel Matignon (Secrétariat général du gouvernement, cabinet...) et d’un grand nombre de services qui lui sont rattachés (Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale, Secrétariat général des affaires européennes, France Stratégie...)


L'exercice du pouvoir réglementaire

Le Premier ministre assure l’exécution des lois et exerce le pouvoir réglementaire, sous réserve de la signature des ordonnances et décrets délibérés en Conseil des ministres par le chef de l’État. Il peut, de manière exceptionnelle remplacer le Président à la présidence du Conseil des ministres.

Il est aussi responsable de la défense nationale, même si, souvent, les grandes orientations sont fixées par le président de la République.

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Quels sont les pouvoirs des ministres ?

Les pouvoirs des ministres et des secrétaires d'État s’organisent autour de deux missions principales, l’une administrative, l’autre politique. Leurs compétences sont fixées, après leur nomination, par un décret d’attribution.


La fonction administrative des ministres

Le ministre doit assurer la direction d’un département ministériel, ce qui correspond à une fonction administrative. Il est alors le supérieur hiérarchique des fonctionnaires de ce périmètre ministériel. Il est en outre en charge du contrôle de tutelle sur les établissements publics agissant dans le champ de compétences de son ministère.

Un ministre ne dispose pas, en principe, du pouvoir réglementaire (c’est-à-dire la capacité d’édicter des normes générales), sauf pour organiser les services de son ministère. Le pouvoir réglementaire est normalement exercé par le Premier ministre, qui peut en déléguer l’exercice à ses ministres. En revanche, ces derniers doivent contresigner les décrets du président de la République et du Premier ministre ayant trait aux domaines relevant de leurs compétences.


Une mission politique moins présente sous la Ve République

Le ministre est en charge d’une mission politique. Il a d’abord un rôle d’impulsion et de mise en œuvre de la politique gouvernementale. L’animation de la vie politique faisait traditionnellement partie de ses activités sous les IIIe et IVe Républiques. Les membres du Gouvernement étaient très impliqués dans la vie des partis politiques, voire se trouvaient parfois à leur tête.

Cette pratique s’est raréfiée sous la Ve République. Désormais, à l’exception des périodes électorales, l’aspect politique de leur activité se limite au Conseil des ministres et au Parlement où la discussion est ouverte sur tel ou tel aspect de l’activité gouvernementale.

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Comment s'effectue la nomination des membres du Gouvernement ?

Des ministres nommés par le Président sur proposition du Premier ministre

Le président de la République nomme les ministres sur proposition du Premier ministre, mais le chef du Gouvernement n’est pas libre de ses choix. Le plus souvent, hors cohabitation, la composition du Gouvernement est orientée par les choix présidentiels.

En période de cohabitation, le président de la République peut refuser de nommer certaines personnes, notamment pour les ministères ayant en charge les domaines de compétences particuliers du chef de l’État (domaine réservé). Ainsi, en 1986, le Président Mitterrand a écarté certains choix concernant le ministère des affaires étrangères et le ministère de la défense.


Les apports de la Ve République

Sous la Ve République, l’usage des Républiques précédentes de nommer des parlementaires au gouvernement a été remis en cause. Deux nouvelles "pratiques" sont apparues :

• La désignation de personnes issues de la "société civile" et disposant d’une compétence dans un domaine particulier. On peut citer, à titre d’exemples, le professeur d’économie Raymond Barre, Premier ministre de 1976 à 1981 ; plus récemment, Christine Lagarde, avocate, femme d’affaires, nommée ministre de l’économie, de l’industrie et de l’emploi (2007-2011), ou encore Françoise Nyssen, co-directrice d'une maison d’édition, nommée ministre de la culture (2017-2018), ou encore Éric Dupond-Moretti, avocat pénaliste, nommé ministre de la justice en 2020.
• La nomination de personnes issues de la haute fonction publique n’ayant jamais affronté le suffrage universel et qui se présentent à une élection, municipale ou législative, après leur passage au gouvernement. C’est le cas, par exemple, de Georges Pompidou, nommé Premier ministre en 1962, alors qu’il est membre du Conseil constitutionnel, après avoir été conseiller d’État, puis haut responsable d’une grande banque privée. Il sera élu député en 1967.

Essentiel

Les membres du Gouvernement sont nommés par décrets présidentiels contresignés par le Premier ministre. La nomination des ministres, en dehors de celle du Premier ministre, n’est pas un pouvoir propre du chef de l’État.

Sous la Ve République, les ministres peuvent être choisis parmi des personnes issues de la société civile ou de la haute fonction publique. Ils ne peuvent cumuler un mandat parlementaire en même temps que leur fonction ministérielle.

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Quelles sont les conditions pour être ministre ?

Plusieurs conditions doivent être remplies pour être ministre. On parle d’incompatibilités gouvernementales.

Les incompatibilités

La première de ces conditions est de ne pas exercer, en même temps que ses fonctions ministérielles, un mandat parlementaire. C’est une nouveauté de la Constitution de la Ve République à laquelle le général de Gaulle tenait beaucoup. En effet, il considérait que la règle qui prévalait jusque-là, c’est-à-dire la possibilité de cumuler un mandat de député ou de sénateur et des fonctions gouvernementales, n’assurait pas suffisamment l’unité du Gouvernement ni son indépendance vis-à-vis du Parlement. Désormais, selon le code électoral (article LO 176 pour les députés et article LO 319 pour les sénateurs), les députés et les sénateurs qui acceptent des fonctions gouvernementales sont remplacés, jusqu'à l'expiration d'un délai d'un mois, par les personnes élues en même temps qu'eux à cet effet.

Les ministres ne peuvent pas non plus être membres du Conseil constitutionnel, du Conseil économique, social et environnemental, ou du Conseil supérieur de l’audiovisuel.

Ils ne peuvent pas continuer à exercer une activité professionnelle, publique ou privée, afin de limiter les éventuelles pressions d’intérêts privés sur le Gouvernement. Un fonctionnaire nommé ministre est placé d'office en disponibilité, une situation qui ne permet pas d'acquérir des droits à l'avancement et des droits à pension.

En outre, il est d'usage qu'un ministre n'exerce pas le mandat de maire. Bien que cette règle ne soit pas écrite, elle a été rappelée par l'ancien premier ministre, Edouard Philippe, en 2019.

Transparence et déontologie : quelles sont les obligations des ministres ?

La probité

Depuis 1988, dans le souci d’accroître la transparence de la vie politique, lorsqu'il est nommé, le ministre doit impérativement remplir une déclaration de situation patrimoniale, exercice qu’il devra renouveler à la fin de ses fonctions ministérielles. Il s’agit ainsi de vérifier que le ministre ne s’est pas indûment enrichi à l’occasion de ses fonctions.

Les lois organique et ordinaire du 11 octobre 2013 relatives à la transparence de la vie publique ont renforcé les obligations de transparence applicables aux membres du Gouvernement : ceux-ci doivent désormais transmettre à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) une déclaration de patrimoine au début et à la fin de leurs fonctions, ainsi qu’une déclaration d’intérêts recensant les actifs financiers qu’ils détiennent et les activités annexes qu’ils ont exercées dans les cinq années précédant leur prise de fonctions. Ces déclarations sont rendues publiques par la Haute Autorité.

Dès leur entrée au Gouvernement, les ministres et secrétaires d'État doivent confier la gestion de leurs instruments financiers à un tiers. Ils font, en outre, l'objet d'une procédure de vérification fiscale.

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Ministre d'État, ministre, ministre délégué, secrétaire d'État : quelles différences ?

Différentes catégories de ministres

Entre les ministres d'un gouvernement, différentes catégories peuvent être recensées :

• le titre de ministre d’État a soit une portée honorifique (André Malraux de 1959 à 1969), soit une portée politique (afin par exemple de distinguer les chefs des partis de la majorité) ;
• les ministres proprement dits sont à la tête d’un département ministériel, dont les contours varient selon les gouvernements ;
• les ministres délégués peuvent exercer leurs fonctions soit auprès du Premier ministre, soit auprès d’un ministre afin de prendre en charge plus particulièrement certaines de ses attributions ;
• les secrétaires d’État peuvent, eux aussi, exercer leurs fonctions auprès du Premier ministre ou d’un ministre. Ils peuvent également être autonomes à la tête d’un département ministériel. Les secrétaires d’État se distinguent des autres membres du Gouvernement, car ils n’assistent au Conseil des ministres que lorsque l’ordre du jour comporte une question concernant leur département ministériel.

Pas de hiérarchie de principe

Il n’existe pas, juridiquement, de hiérarchie entre les membres du Gouvernement. Certes, l’article 21 de la Constitution dispose que le Premier ministre dirige l’action du Gouvernement. Mais le Premier ministre n’est pas le supérieur hiérarchique de ses ministres, il n’a pas de moyens de les contraindre à prendre une mesure qu’ils se refusent à exécuter. Toutefois, le Premier ministre dispose d’une prédominance politique au sein du Gouvernement.

Essentiel

Les ministres sont à la tête d’un département ministériel. Les ministres délégués et les secrétaires d'État peuvent exercer leurs prérogatives auprès d’un autre ministre.
Les secrétaires d’Etat et ministres délégués ne participent pas nécessairement au Conseil des ministres.

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Qu’est-ce qu’un remaniement ministériel ?

Un remaniement ministériel consiste à modifier la composition du Gouvernement pendant la durée du mandat de l’Assemblée (législature) sans pour autant provoquer sa démission.

Une modification de la liste des membres du Gouvernement

Selon son ampleur, un remaniement ministériel sera qualifié de politique lorsqu'il est important, ou de technique s’il est plus réduit. Les modifications apportées à la composition du Gouvernement sont effectuées par décret.

Cet événement peut prendre trois formes distinctes :

• un ou plusieurs ministres souhaitent quitter le Gouvernement, en général parce qu’ils se sont présentés avec succès à une élection, et qu’ils souhaitent se consacrer à de nouvelles fonctions, ou parfois à cause d’un désaccord politique. Le Premier ministre accepte leur démission, le président de la République en prend acte, et les sortants sont remplacés, le cas échéant, par de nouveaux ministres ;
• un membre du Gouvernement peut également être révoqué, en général après avoir commis une grave faute politique (ex : annoncer la mise en place d’une politique alors qu’elle n’a pas été agréée par le Premier ministre, ou se montrer non solidaire de la politique menée). Une fois révoqué, le sortant est remplacé ;
• souvent, le remaniement a une portée plus grande et peut concerner un nombre important de membres du Gouvernement. Il se produit soit lorsque le Gouvernement est en place depuis plusieurs années et que le besoin d’un changement se fait sentir, soit lorsqu'il essuie de fortes critiques dans l’opinion publique, voire connaît des revers électoraux. L’ampleur des changements est alors plus importante et fortement médiatisée, afin d’adresser un message de renouveau aux observateurs.