Le contrôle budgétaire

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Quel est le fondement juridique des contrôles sur les finances publiques ?

L’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (DDHC) dispose que "la société a droit de demander compte à tout agent public de son administration". Ce principe, outre qu’il a évidemment une pleine valeur constitutionnelle, a une grande importance théorique et symbolique, comme en témoigne son inscription au fronton de la Grand’Chambre de la Cour des comptes.

Cet article fonde la légitimité de l’ensemble des contrôles financiers publics, qu’il s’agisse des contrôles juridictionnels (Cour des comptes, chambres régionales et chambres territoriales des comptes, Cour de discipline budgétaire et financière), de l’apurement administratif des comptes ou encore du contrôle politique, par l’entremise de la loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes votée par le Parlement.

Il reste que, pour être la base juridique de tout l’édifice des contrôles portant sur les finances publiques, cet article 15 DDHC est très peu présent dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel, ce qui atteste qu’il a une portée contentieuse très limitée. D'ailleurs le Conseil constitutionnel a estimé que cet article ne garantit aucun droit ou liberté que la Constitution garantit, au sens du dispositif de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC). En conséquence, l'article 15 DDHC n’est donc pas invocable au titre de la QPC, même si, combiné avec les articles 12 et 16 DDHC, on peut en déduire l’objectif constitutionnel de bonne administration de la justice (C. Const., 2010-77 QPC, 10 décembre 2010, Barta Z.).

Depuis la révision constitutionnelle de 2008, l’article 24 de la Constitution dispose que le Parlement évalue les politiques publiques.

Essentiel

Selon l'article 15 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen (DDHC), "la société a droit de demander compte à tout agent public de son administration".

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Contrôle des finances publiques : en quoi consistent l'audit et l'évaluation ?

L'audit

L’audit consiste à examiner les processus de gestion pour s’assurer qu’ils permettent de produire une information sincère et transparente. L’audit peut être interne : au sein de la structure (entreprise ou collectivité publique), un service est mis en place spécifiquement pour auditer ses autres composantes. Il peut être externe : la structure fait appel à un intervenant extérieur chargé de certifier les processus comptables ; c’est le modèle du contrôle de gestion effectué par un commissaire aux comptes, dans le secteur privé.

Dans le secteur public, on trouve cette logique d’audit notamment dans la mission de certification des comptes de l’État que la Cour des comptes doit effectuer chaque année en vertu de l’article 58 de la LOLF.


L'évaluation

L’évaluation a été définie notamment par le décret 98-1048 du 18 novembre 1998 : "L’évaluation d’une politique publique a pour objet d’apprécier l’efficacité de cette politique en comparant ses résultats aux objectifs assignés et aux moyens mis en œuvre".

Le contrôle de la gestion (à ne pas confondre avec le contrôle de gestion) mis en œuvre par la Cour des comptes et les chambres régionales et les chambres territoriales des comptes est une fonction traditionnelle d’évaluation. La mise en place par la LOLF d’un budget de programmes pour l’État, assortis d’objectifs et d’indicateurs dont le suivi est assuré par les projets annuels de performance (PAP) et les rapports annuels de performance (RAP), participe de cette logique. Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, l’article 24 de la Constitution consacre la mission parlementaire d’évaluation des politiques publiques.

Essentiel

Les techniques d’audit et les techniques d’évaluation renouvellent les modalités des contrôles financiers publics, sous l’influence du modèle entrepreneurial.

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Quelles sont les formes traditionnelles de contrôle des finances publiques ?

Le contrôle politique

Le contrôle politique prend la forme, au niveau de l’État, de la discussion et de l’adoption de la loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année par le Parlement, qui vérifie si l’exécutif a bien respecté les enveloppes et les objectifs déterminés en lois de finances initiale et rectificative.

Au niveau local, l’organe délibérant (conseil municipal, départemental, régional) adopte chaque année le compte administratif tenu sous la responsabilité de l’ordonnateur, c’est-à-dire de l’exécutif local.


Les contrôles administratifs

Les contrôles administratifs sont d’abord ceux que les comptables opèrent sur la régularité des opérations de dépenses et les pièces justificatives.

Les comptables sont aussi soumis au contrôle hiérarchique du ministre chargé des finances. Si les spécificités du statut des comptables justifient que ceux-ci ne soient pas tenus à un strict devoir d’obéissance vis-à-vis de leur hiérarchie, cela n’interdit pas d’avoir un droit de regard et de contrôle sur leurs actions. Ce contrôle hiérarchique se manifeste notamment par les inspections sur pièces et sur place auxquelles procède l’Inspection générale des finances. À l’issue de ses contrôles, celle-ci remet un rapport au ministre, à charge pour lui d’en tirer les conséquences qu’il juge utiles.

Les contrôles opérés par les juridictions financières sont, pour certains d’entre eux, de nature administrative. Ainsi, le contrôle de la gestion opéré par la Cour des comptes, au niveau étatique, et par les chambres régionales et les chambres territoriales des comptes (CRTC), au niveau local, consiste à évaluer l’effectivité, l’efficience et l’économie d’une politique publique. Le contrôle de la gestion, qui ne s’appuie jamais sur des considérations d’opportunité, ne débouche pas sur une décision juridictionnelle mais sur une lettre d’observation ou un rapport particulier, par exemple, qui seront rendus publics ou non, dans lesquels la juridiction expose ses conclusions.


Le contrôle juridictionnel

Les juridictions financières opèrent un contrôle juridictionnel, dont l’issue est une décision de justice revêtue de l’autorité de chose jugée. Le juge financier ne juge pas directement le comptable, mais il sollicite ses écritures afin d’en juger l’exactitude et la régularité. Les arrêts de la Cour des comptes, pour les comptables de l’État, sont susceptibles d’appel devant le Conseil d’État. Les jugements des CRTC pour les comptables locaux peuvent être frappés d’appel devant la Cour des comptes et susceptibles de recours en cassation devant le Conseil d’État.

Des changements importants ont eu lieu. Un décret du 18 mai 2021 crée au sein de la Cour des comptes une septième chambre qui est compétente, sur réquisition du parquet général, pour traiter les affaires contentieuses. L’ordonnance du 23 mars 2022 supprime la compétence de jugement des chambres régionales des comptes (qui gardent toutefois leur nature juridictionnelle) et met en place une nouvelle cour d’appel financière.

Essentiel

Les contrôles financiers publics se répartissent en trois catégories :

• le contrôle politique lors de l'adoption de la loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année, par exemple ;
• les contrôles administratifs ;
• le contrôle juridictionnel.

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Quelles sont les juridictions des comptes ?

Ordonnateurs et comptables sont-ils justiciables devant les mêmes juridictions ?

Depuis le 1er janvier 2023, les gestionnaires publics, ordonnateurs comme comptables, sont soumis à un régime de responsabilité unique et sont justiciables devant une seule et même chambre, la chambre du contentieux de la Cour des comptes. Afin de renforcer les droits des justiciables, l'ordonnance de 2022 institue une Cour d'appel financière.

Jusqu'en 2022, il fallait distinguer les juridictions :

• ayant compétence sur les comptables : Cour des comptes, chambres régionales et chambres territoriales des comptes ;
• ayant compétence sur les ordonnateurs : la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF). L'ordonnance du 23 mars 2022 a supprimé la CDBF.

Les juridictions de première instance, d'appel et de cassation

La chambre du contentieux de la Cour des comptes, juridiction de première instance, comprend :

• des membres de la Cour des comptes ;
• des magistrats des chambres régionales et territoriales des comptes.

La Cour d'appel financière (l'appel est suspensif), présidée par le premier président de la Cour des comptes, comprend :

• quatre conseillers d'État ;
• quatre conseillers maîtres à la Cour des comptes ;
• deux personnalités qualifiées justifiant d'une expérience supérieure à dix ans dans le domaine de la gestion publique. Elles sont nommées pour cinq ans par décret du Premier ministre.

Le Conseil d'État demeure la juridiction de cassation.

Essentiel

Depuis le 1er janvier 2023, les gestionnaires publics, ordonnateurs et comptables, sont justiciables devant les mêmes juridictions, en première instance ou en appel :

• la chambre du contentieux de la Cour des comptes (première instance) ;
• la Cour d'appel financière (appel) ;
• le Conseil d'État (cassation).

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Quelles sont les missions des juridictions des comptes ?

Les missions juridictionnelles

Les juridictions financières remplissent des missions juridictionnelles et des missions non juridictionnelles.

Depuis l'entrée en vigueur de la réforme prévue par l'ordonnance du 23 mars 2022, un régime unifié de responsabilité financière des gestionnaires publics (comptables et ordonnateurs) a été mis en place. Les infractions à ce régime de responsabilité sont définies par le code des juridictions financières (articles L131-9 à L131-15 du code des juridictions financières). En premier ressort, ces infractions relèvent de la compétence de la Cour des comptes, au second degré, elle relève de la cour d'appel financière.


Contrôle budgétaire et certification des comptes de l'État

Cour des comptes et CRTC assument également le contrôle de la gestion qui consiste à évaluer la qualité de certaines politiques publiques déterminées. Ce contrôle ne doit jamais porter sur l’opportunité des choix de gestion. Que ce soit au niveau local ou au niveau national, le contrôle va s’effectuer autour de trois axes principaux :

• appréciation de l’efficacité des actions menées, c’est-à-dire le rapport entre les résultats obtenus et les résultats escomptés ;
• appréciation de l’efficience de la dépense, c’est-à-dire le rapport entre les sommes dépensées et les résultats obtenus ;
• appréciation de l’économie de la dépense, c’est-à-dire l’évaluation de son coût, afin de savoir s’il n’y avait pas de manière moins coûteuse d’obtenir des résultats équivalents.

Les CRTC sont en outre chargées d’effectuer, la plupart du temps sur sollicitation du préfet, le contrôle budgétaire dont la finalité consiste à s’assurer du respect par les collectivités territoriales de l’ensemble des contraintes liées à l’exigence d’équilibre réel de leurs budgets.

L'ordonnance du 23 mars 2022 raccourcit les délais de procédure qui s'appliquent au contrôle des comptes et de la gestion par les CRTC.

L’article 58 de la LOLF consacre la mission d’assistance au Parlement de la Cour des comptes. Dans ce cadre, celle-ci doit notamment produire chaque année une certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l’État. Il ne s’agit pas de dire s’ils sont exacts ou non, mais si les procès qui permettent de les tenir garantissent leur fiabilité. La certification s’apparente davantage à une technique d’audit qu’à une technique de contrôle à proprement parler.

Essentiel

L'ordonnance du 23 mars 2022 a créé au 1er janvier 2023 un régime juridictionnel unifié de responsabilité des gestionnaires publics. La 7e chambre de la Cour des comptes juge l'ensemble des gestionnaires publics pour sanctionner de véritables fautes financières et non plus des comptes.

Chaque année, la Cour des comptes doit produire une certification des comptes de l’État.

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Quelle est la responsabilité des comptables publics ?

Un nouveau régime de responsabilité

Dans le cadre du programme "Action publique 2022", la responsabilité des gestionnaires publics (RGP), ordonnateurs et comptables, a connu une profonde rénovation à travers un ensemble de mesures visant à :

• mieux coordonner et proportionner les contrôles ;
• simplifier les procédures ;
• déconcentrer la gestion budgétaire pour renforcer la capacité d'action de l'État dans les territoires.

Cette réforme, mise en place par l'ordonnance du 23 mars 2022, est entrée en vigueur le 1er janvier 2023. Comptables et ordonnateurs sont désormais soumis à un régime de responsabilité unique et sont justiciables devant une seule et même chambre en première instance, la chambre du contentieux de la Cour des comptes. Une Cour d'appel financière est instituée. Le Conseil d'État demeure la juridiction de cassation.

Ce nouveau régime de responsabilité vise à limiter la sanction des fautes purement formelles ou procédurales, qui doivent désormais relever d’une logique de responsabilité managériale.

Depuis le 1er janvier 2023, le juge financier juge non plus les comptes mais les auteurs des fautes financières les plus graves, ordonnateurs comme comptables publics.


La suppression de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics

Jusqu'en 2022, l’article 17 du décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP) de 2012 rappelait le principe selon lequel "les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des actes et contrôles qui leur incombent". Cela signifie que les comptables publics étaient tenus sur leurs deniers personnels de leurs manques en caisse.

L'ordonnance du 23 mars 2022 a supprimé la responsabilité personnelle et pécuniaire (RPP) du comptable public, avec pour conséquences principales à compter du 1er janvier 2023 :

• la suppression du cautionnement obligatoire, qui permettait de mutualiser les risques entre les comptables. Cette suppression concerne également les régisseurs ;
• la suppression des débets. La responsabilité des comptables pouvait auparavant être mise en œuvre par le ministre des finances, à travers un arrêté de débet. Cour des comptes et chambres régionales et chambres territoriales des comptes pouvaient engager la responsabilité des comptables par des arrêts de débet, pour la première, ou des jugements de débet, pour les secondes ;
• l'examen annuel des états de restes à recouvrer doit être revu au travers d'une démarche de contrôle interne et de maîtrise de l'activité des services ;
• l'ordonnance ne prévoit pas de mécanisme d'assurance. Le nouveau mécanisme de la responsabilité des gestionnaires publics est un régime répressif qui conduit le juge à prononcer des amendes qui ne sont pas assurables.

La suppression de la RPP ne modifie ni le rôle du comptable, ni les contrôles relevant de son champ de compétences prévus par les articles 19 et 20 du GBCP. Le rôle du comptable est non pas de payer mais de réaliser des contrôles, dont la négligence entraînerait une faute sanctionnable, typiquement en cas de préjudice financier significatif. La version en vigueur au 1er janvier 2023 de l'article 17 du GBCP dispose désormais que, "à raison de l'exercice de leurs attributions, les comptables publics encourent une responsabilité dans les conditions fixées par la loi".

Essentiel

Depuis le 1er janvier 2023, les comptables publics sont soumis à un nouveau régime de responsabilité. Ce régime vise à limiter la sanction des fautes purement formelles ou procédurales, qui doivent désormais relever d’une logique de responsabilité managériale.

La suppression de la responsabilité personnelle et pécuniaire (RPP) des comptables publics à cette date a pour conséquences principales :

• la suppression du cautionnement obligatoire ;
• la suppression des débets.

L'examen annuel des états de restes à recouvrer doit être revu au travers d'une démarche de contrôle interne et de maîtrise de l'activité des services.
La réforme ne prévoit pas de mécanisme d'assurance des comptables.

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Quelle est la responsabilité des ordonnateurs ?

Un nouveau régime de responsabilité

Dans le cadre du programme "Action publique 2022", la responsabilité et les marges de manœuvre des gestionnaires publics, ordonnateurs et comptables, ont été renforcées. La réforme de l'organisation financière de l'État s'est traduite par un ensemble de mesures visant à :

• mieux coordonner et proportionner les contrôles ;
• simplifier les procédures ;
• déconcentrer la gestion budgétaire pour renforcer la capacité d'action de l'État dans les territoires.

Cette réforme a nécessité une profonde rénovation du régime de responsabilité des ordonnateurs et des comptables publics, entrée en vigueur le 1er janvier 2023.

Jusqu'en 2022, les ordonnateurs étaient soumis à la juridiction de la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF). L'ordonnance du 23 mars 2022 supprime la CDBF et tend à sanctionner de manière plus efficace et ciblée les gestionnaires publics qui ont commis une faute grave ayant causé un préjudice financier significatif par une infraction aux règles d'exécution des recettes et des dépenses ou à la gestion des biens publics.

Le nouveau régime de responsabilité modernise des infractions (faute de gestion, avantage injustifié, gestion de fait…) dont étaient auparavant passibles les justiciables de la CDBF (ordonnateurs et administrateurs – dont les directeurs d'administrations –, à l'exclusion des ministres et des élus locaux qui relèvent d'une responsabilité politique). Ces infractions sont sanctionnées par des peines d'amendes plafonnées à six mois de rémunération ou à un mois pour les infractions formelles.

Les peines sont désormais prononcées par le juge de manière individualisée et proportionnée à :

• la gravité des faits reprochés ;
• la réitération des pratiques prohibées ;
• l'importance du préjudice.

Le justiciable n'est pas passible de sanctions :

• s'il n'a fait que se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique ou de toute personne habilitée ;
• s'il peut exciper d'un ordre écrit émanant d'une autorité non justiciable.

La juridiction unifiée chargée de la répression de ces fautes en première instance est la chambre du contentieux de la Cour des comptes, composée :

• de membres de la Cour des comptes ;
• de magistrats des chambres régionales et territoriales des comptes.

Afin de renforcer les droits des justiciables, une Cour d'appel financière présidée par le président de la Cour des comptes est instituée. L'appel est suspensif et le Conseil d'État demeure la juridiction de cassation.

Ce nouveau régime de responsabilité vise à limiter la sanction des fautes purement formelles ou procédurales, qui doivent désormais relever d’une logique de responsabilité managériale.


La question de la responsabilité managériale

Les développements de la culture managériale depuis le début des années 2000 posent la question de la responsabilité des ordonnateurs par rapport aux objectifs qui leur sont assignés. La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) repose sur l’équation accordant plus de liberté de décision aux gestionnaires, en échange d’une responsabilité accrue par rapport à la satisfaction de leurs objectifs. Le statut de ces "gestionnaires" est clarifié par l’article 73 du décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP) du 7 novembre 2012, duquel il résulte qu’ils ont nécessairement la qualité d’ordonnateur ou qu’ils agissent sous sa responsabilité.

Mais le contenu de cette responsabilité managériale n’est pas défini car la puissance publique ne peut simplement se désinvestir d’une de ses missions dont les résultats seraient insatisfaisants, et elle ne peut pas licencier le gestionnaire défaillant, car celui-ci est soit un élu, soit souvent un fonctionnaire. Aussi la question de la responsabilité des ordonnateurs ouvre vers celle, encore en friche juridique, de la responsabilité managériale, sanctionnant la réalisation des objectifs. Les difficultés à développer cette dernière forme de responsabilité sont révélatrices des importantes limites de la convergence entre gestion publique et privée.

L'ordonnance du 23 mars 2022 renforce cette logique de responsabilité managériale.

Essentiel

Depuis le 1er janvier 2023, les ordonnateurs sont soumis à une nouveau régime de responsabilité. Ce régime vise à limiter la sanction des fautes purement formelles ou procédurales, qui doivent désormais relever d’une logique de responsabilité managériale.

Les ministres et les élus locaux qui relèvent d'une responsabilité politique ne sont pas concernés.

Les juridictions chargées de la répression des fautes éventuelles sont :

• la chambre du contentieux de la Cour des comptes (première instance) ;
• la Cour d'appel financière (appel) ;
• le Conseil d'État (cassation).