Le budget

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Qu'est-ce qu'un budget ?

D'où vient le mot budget ?

De l’ancien français “bougette” qui désignait au Moyen Âge une sacoche, le mot “budget”, dans son sens actuel, est revenu via l’anglais, au début du XIXe siècle (tous ne s’accordent pas sur la date). Il désignait le petit sac en cuir dans lequel le Premier ministre britannique transportait jusqu'au Parlement les documents financiers destinés à l’information des parlementaires.

Formellement, le budget se concrétise :

• pour l’État, dans les lois de finances initiales et rectificatives votées par le Parlement ;
• pour les collectivités territoriales, dans des budgets primitifs et supplémentaires votés par les assemblées délibérantes.

Qu'est-ce qu'un budget ?

Matériellement, un budget est l’ensemble des éléments en vertu desquels l’État ou les collectivités :

• anticipent leurs recettes et leurs besoins financiers pour l’année suivante ;
• sont autorisés juridiquement à les mettre en œuvre.

Chaque année, la loi de finances autorise l’État à collecter les impôts, pour son compte et celui des collectivités locales. C’est aussi sur le fondement de leur budget que l’État et les collectivités sont autorisés, dans la limite des enveloppes prévues, à engager de la dépense publique. Le vote annuel du budget constitue un acte politique majeur, par lequel le Parlement donne aux services publics les moyens leur permettant de fonctionner.

Du point de vue de la technique des finances publiques, le budget n’est pas un document comptable. La comptabilité vise à retracer ce qui est exécuté, et elle sert, une fois l’exercice clos, à comparer le réel au prévisionnel. Alors que le budget est un acte a priori, la comptabilité s'exerce, par définition, a posteriori.

Essentiel

Un budget est l’ensemble des éléments permettant à l’État ou aux collectivités territoriales :

• d'anticiper leurs recettes et leurs besoins financiers pour l’année suivante ;
• d'être autorisés juridiquement à les mettre en œuvre.

Le budget se concrétise :

• dans les lois de finances initiales et rectificatives votées par le Parlement (pour l’État) ;
• dans des budgets primitifs et supplémentaires votés par les assemblées délibérantes (pour les collectivités territoriales).

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Quelle est la fonction politique et économique d'un budget ?

Rôle politique

Le budget est l’instrument par lequel l’État ou les collectivités territoriales vont hiérarchiser leurs priorités politiques et les traduire en moyens d’action.

Dans l’introduction de son Cours de science des finances et de législation financière française, Gaston Jèze écrivait en 1922 que "le budget est essentiellement un acte politique. […] Le budget est, avant tout, la mise en œuvre d’un programme d’action politique".


Rôle économique

Le budget revêt aussi une importance économique de premier plan, puisque le solde prévisionnel de l’exercice comptable à venir y est déterminé. C’est à travers la confrontation des recettes et des dépenses qu’apparaît un besoin de financement couvert par l’emprunt. C’est donc un instrument de pilotage et de maîtrise des finances publiques. Opérationnellement, c’est le budget qui ouvre juridiquement la possibilité à l’État et aux collectivités territoriales de s’endetter.

Essentiel

Le budget permet à l’État ou aux collectivités territoriales de hiérarchiser leurs priorités politiques et de les traduire en moyens d’action.

Le budget est un instrument de pilotage et de maîtrise des finances publiques.

C’est le budget qui ouvre juridiquement la possibilité à l’État et aux collectivités territoriales de s’endetter.

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Y a-t-il toujours eu un document retraçant le budget de l'État ?

Si avant le XIXe siècle, il existait des documents d'anticipation financière, il ne s'agissait pas de budgets au sens moderne du terme.


Une origine ancienne

Si le mot budget n’apparaît qu’au début du XIXe siècle, cela ne signifie pas que les budgets n'existaient pas auparavant. Il existait des documents d'anticipation financière, mais il ne s’agissait en aucun cas de budgets au sens moderne du terme, car ils n’emportaient aucune autorisation de lever l’impôt ou d’exécuter les dépenses.

Pendant l’Antiquité, le système financier est marqué par un puissant système fiscal et une administration unifiée. Ce système éclate ensuite et se reconstitue peu à peu à partir du XIIIe siècle. Ainsi, Philippe Auguste sépare le trésor de la cassette du roi. Charles VII met en place, au XIVe siècle, "l’état général des finances" qui retrace les dépenses et recettes prévues pour l’année.


Comment émergent les premiers documents retraçant le budget de l’État ?

Aux XVIe et XVIIe siècles, le surintendant des finances, maître des finances publiques, propose au Conseil du roi le projet de dépenses et de recettes, "l’état par estimation", et présente en fin d’année "l’état au vrai" des fonds perçus et dépensés. À partir de 1665, un "état général" est élaboré chaque année par le contrôleur général des finances, duquel on extrait des "états du roi", retraçant les dépenses et les recettes prévues, et envoyés à tous les comptables. Après l’exécution des opérations, on obtient les "états au vrai".

Les révolutionnaires regroupent, à partir du décret du 5 septembre 1794, les dépenses et recettes de l’État, des départements et des communes, dans plusieurs documents, dont l’état des moyens. Les lois de finances sont votées chaque année à partir de la Restauration, en distinguant les recettes des dépenses, ainsi qu’une loi des comptes, ancêtre de l'actuelle loi de règlement, une fois l’exercice annuel achevé.

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Que sont les quatre temps alternés dans la procédure budgétaire ?

Les quatre temps alternés

1. L’exécutif prépare d’abord un projet de budget (premier temps) ;
2. Ce projet de budget est ensuite débattu, amendé le cas échéant, et adopté par le Parlement (deuxième temps) ;
3. Le budget adopté est mis en œuvre par l’exécutif (troisième temps) ;
4. Le Parlement contrôle a posteriori cette mise en œuvre (quatrième temps).

Ce mécanisme se met en place avec le Baron Louis, ministre des finances sous la Restauration et la monarchie de Juillet. La Charte constitutionnelle de 1814, qui prévoyait expressément le consentement à l’impôt, ne contenait aucune disposition relative aux dépenses. Mais la lecture du Baron Louis et la pratique subséquente qu’il instaura ont conduit à l’examen obligatoire par le Parlement d’un projet d’affectation des crédits par postes de dépenses en vue de la délivrance par lui d’une autorisation de dépenser.


Le Parlement et des experts indépendants associés au processus budgétaire

Même si la logique des quatre temps alternés garde sa pertinence pour comprendre et expliquer la structure d’ensemble de la vie budgétaire, elle ne correspond plus à la pratique et à l’état d’esprit contemporain. Même si c’est bien l’exécutif qui conduit la préparation du budget, il ne se livre pas à l’exercice seul. De plus en plus on cherche à associer le Parlement (débat d'orientation budgétaire), des experts indépendants à travers le Haut Conseil des finances publiques, voire, plus généralement, la société civile. On tend à penser le cycle financier davantage en termes de processus intégré qu’en tant que succession de phases bien cloisonnées.

Essentiel

Le mécanisme des "quatre temps alternés" règle l’alternance des interventions de l’exécutif et du Parlement dans le processus décisionnel budgétaire.

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Quels sont les grands principes budgétaires ?

Le principe d'annualité

Il exprime l’idée que l’autorisation budgétaire donnée à l’exécutif pour collecter les recettes publiques et mettre en œuvre les dépenses ne vaut que pour un an. Actuellement, en France, les exercices budgétaires sont calés sur l’année civile. Ce principe garantit la pérennité des attributions parlementaires et évite que l’exécutif, ayant sollicité une fois l’autorisation, ne s’abstienne de revenir devant le Parlement pour formuler ses demandes financières.


Le principe de spécialité

Il concerne les dépenses autorisées par le budget. Les dépenses sont spécialisées, selon une nomenclature budgétaire. Cela signifie que l’exécutif doit utiliser les crédits ouverts, de manière en principe limitative, selon leur destination telle qu’elle résulte du budget voté par le Parlement.

Les nomenclatures budgétaires peuvent refléter une logique de moyens, ventilant les crédits selon la nature des dépenses qu’ils serviront à couvrir, ou selon une logique de résultats, ventilant alors les crédits selon les objectifs de politique publique auxquels ils vont concourir. Les budgets des collectivités locales restent adoptés selon une logique de moyens, tandis que, depuis la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) de 2001, l’État a adopté une budgétisation par programmes exprimant une logique de résultats.


L'universalité budgétaire

L’universalité budgétaire suppose que le budget décrit, pour la durée de l’exercice, l’ensemble des recettes qui financent l’ensemble des dépenses, sans que soit établie une relation entre certaines dépenses et certaines recettes. En découle alors le principe de non-affectation dont l’objet est de garantir une vision budgétaire globale et non morcelée. Là encore, il s’agit d’assurer la transparence de l’acte budgétaire.



Le principe d'unité

Il exprime l’idée que le budget d’une entité doit figurer dans un document unique, à des fins de lisibilité et de transparence. En pratique, ce principe connaît de nombreux aménagements (budgets annexes, comptes spéciaux, et même possibilité de budgets rectificatifs en cours d’exercice).
Face à toutes ces exceptions, le droit de l’Union européenne est venu exiger la mention en tête du budget de l’équilibre général du budget, permettant d’avoir une vision juste de l’état des comptes.


De nouveaux principes

Depuis une quinzaine d’années, de nouveaux principes budgétaires sont apparus, notamment le principe de sincérité.

Le principe de sincérité budgétaire implique l’exhaustivité, la cohérence et l’exactitude des informations financières fournies par l’État. La sincérité budgétaire s’inscrit au sein d’un processus de transparence de la gestion publique exigé par l’intégration européenne.

Ces cinq principes sont parfois complétés par l’équilibre budgétaire qui n'est toutefois pas catégorisé comme un principe.

Essentiel

L'annualité, la spécialité, l’unité et l’universalité sont les quatre grands principes budgétaires classiques. Ces principes visent en particulier à garantir les droits du Parlement, assuré de voter chaque année une loi de finances présentée dans un document clair et complet.

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Qu'est-ce que le principe de sincérité du budget ?

Quelle est l'origine du principe de sincérité du budget ?

Depuis les années 1990, le Conseil constitutionnel intègre le principe de sincérité comme un élément d'évaluation constitutionnelle des lois de finances.

L'exigence de sincérité est formalisée par l’article 32 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), qui dispose que "les lois de finances présentent de façon sincère l’ensemble des ressources et des charges de l’État”. L’article 32 poursuit en définissant la sincérité : “Leur sincérité s’apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler."

La LOLF consacre aussi la sincérité comptable en son article 27 : "Les comptes de l’État doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière."

La révision constitutionnelle de 2008 consacre le principe de sincérité pour les comptes des administrations publiques (article 47-2 de la Constitution).


Comment s'appréhende le principe de sincérité budgétaire ?

La sincérité est une préoccupation contemporaine du droit financier public, mais elle ne peut pas s’appréhender pareillement sur le volet budgétaire et sur le volet comptable. Dans sa décision du 25 juillet 2001 relative à la LOLF, le Conseil constitutionnel juge que "le principe de sincérité n’a pas la même portée s’agissant des lois de règlement et des autres lois de finances".

En matière budgétaire, "la sincérité se caractérise par l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre déterminé par la loi de finances", alors qu’en matière comptable elle "s’entend en outre comme imposant l’exactitude des comptes".


Quelle est la portée du principe de sincérité budgétaire ?

Le principe de sincérité se trouve à la frontière du droit et de l'appréciation politique, "nécessaire à affirmer, impossible – ou quasi impossible – à contrôler, telle est la situation improbable du principe de sincérité" selon Dominique Rousseau (2006).

De fait, le Conseil constitutionnel n’a jamais censuré une loi de finances en raison du non-respect du principe de sincérité.

En amont au vote de la loi, le Haut Conseil des finances publiques rend pour chaque projet de loi de finances un avis dans lequel il évalue la qualité des prévisions économiques et budgétaires du Gouvernement. Il s’assure notamment que ces prévisions ne sont pas trop optimistes, ce qui reviendrait à construire un budget de fausses prévisions.

Essentiel

La sincérité est une préoccupation contemporaine du droit financier public. Elle s'appréhende différemment sur les volets :

• budgétaire : absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre déterminé par la loi de finances ;
• comptable : exigence d'exactitude des comptes.

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Pourquoi l'équilibre n'est-il pas un principe budgétaire ?

Pourquoi l’équilibre budgétaire n’est-il pas un objectif contraignant ?

Le principe d’équilibre budgétaire ne saurait s’analyser comme un nouveau principe budgétaire. L'article 34 de la Constitution parle d’un objectif assigné aux lois de programmation qui ne sont pas de nature budgétaire à proprement parler (elles font prévision, mais n’emportent pas autorisation). De plus, dans l'article 34, il est question de l’équilibre des comptes, et non de celui des budgets.

La notion d’équilibre budgétaire n’est pas univoque. Pour les collectivités territoriales, on exige un équilibre réel, alors que, pour l’État, la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) expose dans son article premier que les lois de finances actuelles doivent définir un "équilibre budgétaire et financier" (là où l’ordonnance de 1959 parlait d’un "équilibre économique et financier").


Un principe d'équilibre pourrait-il être respecté ?

Contrairement aux quatre principes budgétaires classiques (annualité, spécialité, unité, universalité), la réalisation de l’équilibre budgétaire dépend de facteurs exogènes qui ne sont pas sous l’entier contrôle des pouvoirs publics. Il ne s’agit pas de la capacité à produire des écritures budgétaires équilibrées mais de la capacité à le faire de manière sincère, c’est-à-dire dans des conditions telles que l’exécution ne fera pas apparaître d’écart par rapport au niveau d’équilibre prévu.

Il apparaît que les divers instruments européens contraignants, comme le Pacte européen de stabilité et de croissance ou le Traité européen pour la stabilité, la coopération et la gouvernance (TSCG), prévoient eux-mêmes plusieurs possibilités de dérogation à l’équilibre budgétaire, dont la crise sanitaire de 2020 a été l’illustration.

L’équilibre apparaît davantage comme un paramètre économique, voire pour certains un objectif, que comme un principe structurant qui puisse se couler dans les formes du droit. C’est sans doute une des raisons pour lesquelles l’équilibre comme principe n’a jamais fait l’objet d’un consensus chez les juristes.

Essentiel

Le principe d’équilibre budgétaire est un objectif assigné aux lois de programmation, qui ne sont pas de nature budgétaire à proprement parler, selon l'article 34 de la Constitution. Il est question de l’équilibre des comptes, et non de celui des budgets.

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Les finances publiques ont-elles un impact environnemental ?

Le "verdissement" de la fiscalité

La préoccupation environnementale en finances publiques n’est pas vraiment neuve, mais elle se manifestait traditionnellement sur le versant fiscal : il s’agissait d’influer sur les comportements, en favorisant les plus vertueux pour l’environnement ou en frappant plus lourdement les activités jugées polluantes.

Le "verdissement" de la fiscalité n’est pas suffisant pour rendre compte de la préoccupation environnementale en finances publiques, car il pose directement la question de son efficacité. Par exemple, ce n’est pas nécessairement parce qu’existe une taxe sur le carburant des voitures, que les automobilistes laissent massivement leurs véhicules au garage. Il y a besoin d’évaluer les effets environnementaux d’une mesure financière, fiscale ou non.

C’est pourquoi se développe, depuis quelques années, ce qu’on appelle la "budgétisation verte". Ce n’est pas un changement quant au contenu même du budget (les recettes et les dépenses qu’il autorise) mais une stratégie pour évaluer si une mesure financière est positive, neutre ou négative pour l’environnement.


La "budgétisation verte"

La loi de finances pour 2020 prévoit que le Gouvernement remette au Parlement un rapport sur l’impact environnemental du budget, dit aussi "budget vert". Depuis 2021, ce nouveau rapport remplace le jaune budgétaire sur le financement de la transition écologique.

La "budgétisation verte" participe d’une démarche d’évaluation de l’impact environnemental des actions de l’État. Ce n’est pas, en tant que tel, un outil de "verdissement" des finances de celui-ci et les dépenses (budgétaires et fiscales) évaluées sont relativement faibles par rapport au périmètre théoriquement évaluable. Si la budgétisation couvre le périmètre de l’objectif de dépenses totales de l’État (ODETE), soit 586,6 milliards d’euros en 2022, seulement 53,4 milliards d'euros ont été cotés.

Six axes ("Atténuation climat" ; "Adaptation climat" ; "Eau" ; "Déchets" ; "Pollutions" ; "Biodiversité") ont été retenus, et chaque dépense engagée dans le cadre de chacun d’entre eux est notée – 1 pour "défavorable", 0 pour "neutre" ou 1 à 3 pour "favorable". Parmi ces dépenses, certaines peuvent être non cotées du fait d’un manque de connaissances scientifiques ou de données.

Information

Le "budget vert"

Pour la première fois, le "budget vert" a été utilisé comme outil d'aide à la décision dans l'élaboration du projet de loi de finances (PLF) pour 2024 et non plus comme bilan à l'issue d'arbitrages. Les négociations budgétaires ont été conduites avec les informations relatives à l'impact environnemental des mesures discutées. Le quatrième "budget vert" depuis son instauration par la loi de finances pour 2020 est publié en annexe du PLF 2024.

Essentiel

La "budgétisation verte" participe d’une démarche d’évaluation de l’impact environnemental des actions de l’État (pour évaluer si une mesure financière est positive, neutre ou négative pour l’environnement).

La loi de finances pour 2020 prévoit que le Gouvernement remette au Parlement un rapport sur l’impact environnemental du budget, dit aussi "budget vert". Depuis 2021, ce nouveau rapport est publié.