Historique et définitions

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Quel est le rôle de l'organisation des finances publiques pour l'État ?

Quel rapport entre les finances publiques et la construction de l’État ?

Les finances publiques sont un facteur de puissance pour l’État. Selon l'économiste autrichien Joseph Schumpeter (1883-1950), "ce sont les besoins financiers qui ont été à l’origine de l’État". Depuis l’Antiquité, le pouvoir politique s’est toujours préoccupé de l’organisation de ses finances.

L’Empire romain disposait d’un puissant système fiscal, unifié et adapté à la diversité et à l’immensité de son territoire. À partir de la fin du Moyen-Âge, en France, un système financier organisé et performant procure au roi les ressources stables et dynamiques dont il a besoin pour :

• faire la guerre (défendre ou accroître son territoire) ;
• asseoir son pouvoir : financer un appareil judiciaire remplaçant la justice des ecclésiastiques et des seigneurs, par exemple).

La perception de l’impôt permet de mettre en place un appareil administratif sur tout le territoire.

Le poids des finances publiques révèle l’importance du rôle de l’État dans la société. Elles prennent en charge des besoins nouveaux et n’ont jamais cessé de croître.


Quel rapport entre les finances et le bien-être d’une population ?

Les finances publiques sont également une source d’enrichissement. À partir du XVIIe siècle, le lien entre le système fiscal et l’économie se met en place : la structure de l’impôt peut influer sur les décisions des acteurs économiques. Au XXe siècle, l’impôt devient aussi un outil de justice sociale à travers la redistribution des revenus.

L’organisation des finances publiques va de pair avec la démocratie lorsqu'elle prévoit des mesures de :

• consentement à l’impôt ;
• transparence des comptes ;
• contrôle sur les dépenses par des représentants élus.

Essentiel

L'organisation des finances publiques est essentielle à la prise en charge de besoins nouveaux. C'est un indice de la qualité du lien entre le politique et le social. Tout en étant un facteur de puissance de l'État, les finances publiques sont une source d'enrichissement.

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Comment définir les finances publiques ?

Quelles sont les branches traditionnelles des finances publiques ?

Le droit fiscal public s'intéresse aux ressources publiques, en particulier aux règles techniques pour déterminer et percevoir les impôts.

La façon dont l’argent public est utilisé doit ensuite être contrôlée. C'est le rôle de la comptabilité publique. Elle est composée des règles concernant l’encaissement et le décaissement de l’argent public, la tenue des comptes publics, et, d’une façon générale, les techniques de gestion publique.

Le droit budgétaire désigne les règles encadrant l’adoption et la mise en œuvre du budget, c’est-à-dire l’acte de prévision et d’autorisation financière pour l’exercice à venir.

La frontière entre ces disciplines n’est pas étanche.


Comment les finances publiques ont-elles été élargies ?

Les finances publiques se concentrent sur les sommes d'argent (les deniers publics) appartenant à l’État et aux collectivités territoriales. La création, en 1996, des lois de financement de la sécurité sociale a étendu leur domaine aux finances sociales (branche spécifique, différente et très technique des finances publiques).

Pour comprendre les finances publiques françaises, il est nécessaire de prendre en compte le cadre budgétaire plus global de l'Union européenne (UE). Les mécanismes européens de surveillance budgétaire encadrent les États membres. Mis en place depuis le Pacte de stabilité et de croissance (1997), ils ont élargi la notion de deniers publics.

L’Union européenne possède également son propre budget, dont les règles sont en grande partie inspirées des règles en vigueur dans les États membres, et notamment du droit français.

Essentiel

Les finances publiques concernent les activités financières de l'État, des collectivités territoriales et de tous les organismes publics.

Les finances publiques sont une discipline du droit public financier. Les finances publiques comprennent trois branches :

• le droit fiscal public ;
• le droit de la comptabilité publique ;
• le droit budgétaire.

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Pourquoi qualifie-t-on les finances publiques de discipline carrefour ?

En détail

La formule de "discipline carrefour" est des professeurs Gaudemet et Molinier : "La diversité des disciplines qui concourent à la connaissance des finances publiques, tout en bénéficiant des enseignements de la science financière, donne aux finances publiques le caractère d’une "science de carrefour"." (Paul-Marie Gaudemet, Joël Molinier, Finances publiques, Montchrestien, 7e éd., 1996).

Les finances publiques sont une discipline charnière qui inclut les questions théoriques et intellectuelles sur l’impôt. Elle ne peut pas faire l’économie de la réflexion sur les principes comptables.

Les finances publiques intègrent dans leur champ disciplinaire tout ce qui est relatif aux budgets publics et aux différents contrôles existant sur l’emploi des deniers publics.

Elles s’ouvrent de plus en plus vers de nouvelles thématiques, telles que l’évaluation des politiques publiques ou encore la réforme de l’État (au sens large) et de l’administration.

Discipline carrefour, elle traverse les champs du droit et de l’économie, de la science politique et de la philosophie. À l’époque contemporaine, les techniques de gestion et le monde du management y prennent une place croissante, sans effacer l’importance essentielle de ses aspects juridiques.

Essentiel

Les finances publiques est une discipline qui concerne les champs du droit et de l’économie, de la science politique et de la philosophie. Les techniques de gestion et le management y prennent une place croissante, au côté des aspects juridiques.

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Qu'appelle-t-on le modèle classique des finances publiques ?

En détail

Dans le modèle classique des finances publiques, il s’agit d’éviter que l’intervention financière de l’État ne vienne brider la liberté individuelle et ne constitue une source d’inefficacité économique.

Cela se traduit par trois principes en matière budgétaire :

• la neutralité budgétaire : le budget n’est pas utilisé pour agir sur la conjoncture économique. L’État n’intervient donc pas en matière économique et sociale et la fiscalité ne joue aucun rôle redistributif ;
• la limitation des dépenses : le budget de l’État représente moins du dixième de la richesse nationale, ses dépenses sont essentiellement liées aux besoins des fonctions régaliennes (diplomatie, justice, armée, police, recouvrement de l’impôt) et la pression fiscale est ainsi limitée ;
• l’équilibre budgétaire : le déficit est proscrit. Les ressources de l’État sont donc essentiellement fiscales, la monnaie est stable, le secteur public n’existe pas, et les recettes extraordinaires (comme l’emprunt) sont limitées à la couverture de dépenses exceptionnelles (investissements et guerres). D'autres principes budgétaires apparaissent pour limiter les initiatives financières de l’exécutif : autorisation budgétaire donnée par le pouvoir législatif, annualité des autorisations, spécialité des crédits, universalité et unité du budget.

Malgré cela, l’État a pu intervenir soit pour promouvoir des infrastructures publiques (transports), soit en période de crise, notamment par le biais des droits de douane et de la politique commerciale.

Essentiel

Le modèle classique des finances publiques limite l'intervention financière de l'État afin de ne pas brider la liberté individuelle.

Le modèle classique repose sur trois principes budgétaires :

• la neutralité budgétaire ;
• la limitation des dépenses ;
• l'équilibre budgétaire.

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Que désignait-on par finances ordinaires et extraordinaires ?

En détail

Depuis le Moyen Âge, on distingue les finances ordinaires, couvrant les dépenses de fonctionnement de la puissance publique, des finances extraordinaires, prenant en charge des opérations ponctuelles, principalement militaires. Il s’agit, par souci de bonne gestion, d’éviter que le fonctionnement courant ne soit financé par des recettes exceptionnelles. Les finances extraordinaires permettent aussi de s’affranchir des règles ordinaires de gestion.

Les recettes ordinaires proviennent, à l’origine, essentiellement du domaine royal, constitué de l’ensemble des terres et des droits appartenant en propre au roi. Les finances extraordinaires sont des revenus supplémentaires, au départ provisoires, levés par le roi sous la forme d’impôts. Elles apparaissent au XIVe siècle avec quatre nouveaux prélèvements (les aides, la gabelle, les traites et le fouage) pour financer la guerre de Cent ans et soutenir l’accroissement du pouvoir royal.

Jusqu'à l’Empire, tous les régimes ont recours aux finances extraordinaires, parfois gérées par une caisse particulière (ex. : caisse de l’Extraordinaire pour la vente des biens du clergé sous la Révolution). Alors qu’à la Restauration, le principe d’unité budgétaire met fin à cette distinction, celle-ci renaît rapidement pour des grandes opérations d’investissement. Depuis la IIIe République, cette pratique décline.

Essentiel

Du Moyen Âge à la IIIe République, les finances ordinaires couvraient le fonctionnement de la puissance publique.

Les finances extraordinaires prenaient en charge des opérations ponctuelles et étaient levées principalement sous forme d'impôts.

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Quels sont les acteurs des finances publiques ?

Les acteurs

Les acteurs des finances publiques sont :

• l’État ;
• les collectivités territoriales et leurs groupements : communes, départements, régions, collectivités d’outre-mer, collectivités à statut particulier, établissements publics de coopération intercommunale, syndicats mixtes, etc. ;
• les organismes de protection sociale : organismes obligatoires de sécurité sociale, Unédic ;
• des organismes divers d’administration centrale et sociale : opérateurs de l’État (notamment établissements publics nationaux), organismes finançant des politiques sociales (ex. : Fonds de solidarité vieillesse, Fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risque maladie, Fonds de financement de l’allocation personnalisée à l’autonomie). Y sont inclus également des organismes de droit privé participant à la puissance publique ;
• l’Union européenne.

Les institutions

Certaines institutions jouent un rôle déterminant :

• le Parlement consent l’impôt, vote les recettes et les dépenses de l’État et des organismes sociaux, approuve les comptes et contrôle l’utilisation de l’argent public ;
• le ministère chargé des finances élabore les règles des finances publiques, les pilote, les contrôle et recouvre les impôts ;
• la Cour des comptes contrôle la gestion de toutes les administrations, de tous les organismes publics ou parapublics nationaux, ainsi que l’emploi des fonds publics qui sont alloués à des organismes privés. Elle assiste le Parlement et le Gouvernement dans leurs missions.

Essentiel

Les acteurs des finances publiques sont tous les organismes, publics et privés, financés principalement par des prélèvements obligatoires sur les ressources des Français (sur leurs revenus, leur patrimoine, etc.) ou leur consommation et intervenant dans un but d’intérêt général.

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Y a-t-il toujours eu un ministre des finances en France ?

Aux XIVe et XVe siècles, un trésorier, sous Philippe le Bel, puis quatre trésoriers de France, sous Charles VII, sont chargés des finances ordinaires, c’est-à-dire des revenus du domaine royal (ex. : cens, revenus fonciers). Quatre "généraux des finances" assurent la même fonction pour les finances extraordinaires, revenus supplémentaires levés sous la forme d’impôts.

Au début du XVIe siècle, François Ier réforme l’organisation des finances en les centralisant davantage. En 1523, il crée le Trésor de l’épargne, caisse regroupant les recettes ordinaires et extraordinaires. Sous Henri II, une seule personne s’occupe des affaires financières. Le titre de surintendant des finances lui est donné en 1561, sous Charles IX, mais, c’est Sully qui lui donnera toute sa dimension à partir de 1598. Louis XIV supprime cette fonction en 1661, après la destitution et l’arrestation de son surintendant Nicolas Fouquet. À partir de 1665, le contrôleur général des finances est à la tête des finances et de l’économie du royaume : le nom de Colbert reste particulièrement associé à cette charge qu’il occupa de 1665 à 1683.

Sous la Révolution, la fonction revient d’abord au pouvoir législatif, qui se dote d’un comité des finances, d’un bureau de la comptabilité et d’une commission de la trésorerie qui surveille les mouvements de fonds. Le ministre des finances n’est alors qu’un simple ministre des "contributions et revenus publics". Puis, sous le Directoire, on assiste à un retour en force de l’exécutif.

Le Consulat, puis l’Empire, recréent une fonction financière forte. Mais en distinguant, sous l’Empire, le ministre des finances (recettes et préparation du budget) de celui du trésor (exécution des dépenses). Avec le baron Louis, la Restauration les unifie. Le pouvoir du ministre des finances croît alors progressivement, notamment vis-à-vis des ministres "dépensiers", tenus de respecter la loi de budget et de rendre compte de leurs dépenses.

Essentiel

Trésoriers de France chargés des finances ordinaires, surintendant des finances, puis contrôleur général des finances et enfin ministre des finances, de la fin du Moyen Âge au XIXe siècle, le pouvoir des ministres des finances s'est progressivement accru.

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Assemblées parlementaires et finances publiques dans l'histoire

L'origine du consentement à l’impôt : l'opposition au souverain

Les assemblées parlementaires sont nées contre le souverain pour consentir l’impôt. Les rois, à partir du Moyen Âge, sont confrontés à des besoins financiers croissants (guerres, développement du pouvoir royal et de l’appareil d’État…) et doivent trouver de nouvelles ressources.

Face aux réactions hostiles, ils sont contraints, progressivement, de concéder le principe d’approbation des impôts, qui ouvre la voie à la représentation parlementaire.


Comment le consentement à l’impôt va devenir l’apanage des assemblées parlementaires ?

En France, le roi parvient jusqu'en 1789 à éviter qu’une assemblée siégeant en permanence n’autorise l’impôt. En effet, à partir de 1302, l’autorisation des États généraux est nécessaire pour les créations d’impôts extraordinaires. Mais cette assemblée, qui représente les trois ordres du royaume (clergé, noblesse et tiers état), n’est pas permanente et ne se réunit que sur convocation du roi. De plus, le roi réussit à limiter ce principe d’approbation et, entre 1614 et 1789, ne convoque plus les États généraux lorsqu'il crée de nouveaux impôts (capitation, dixième, vingtième).

Toutefois, le droit royal d’imposer est contesté tout au long du XVIIIe siècle par les parlements de Paris et de province. La crise financière et politique conduit Louis XVI à convoquer les États généraux en 1789. À partir de là, et jusqu'en 1959, les pouvoirs financiers du Parlement, devenu permanent, ne cessent de croître.

Ce processus a été plus rapide en Angleterre. La Grande Charte (Magna carta) de 1215, qui limite l’arbitraire royal, imposait au roi de ne pas lever d’impôt sans le consentement du Conseil commun du royaume. Le Parlement britannique, devenu ensuite permanent, s’affirme par la suite en accordant ou refusant les impôts souhaités par le roi.

Essentiel

Les assemblées parlementaires jouent un rôle primordial dans l’organisation des finances publiques, car elles sont nées du droit des représentants à voter l’impôt.

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Depuis quand les comptes publics sont-ils contrôlés en France ?

Comment se développe le contrôle des comptes publics ?

Le roi met progressivement en place des contrôles, qui seront considérablement élargis au XIXe siècle. Les premiers contrôlés sont les comptables, soumis au roi depuis Philippe le Bel et contrôlés ensuite par les chambres des comptes à partir de 1320.

Depuis Louis XI, l’état des dépenses est contrôlé par les chambres des comptes et, dans la même période, Jacques Cœur met en place la séparation des ordonnateurs et des comptables en matière fiscale. Ainsi celui qui donne l'ordre de prélever un impôt n'est pas celui qui va procéder à l'opération comptable, permettant d'éviter des conflits d'intérêts

Pour les recettes, l’éclatement des caisses empêche d’avoir une vision consolidée, c'est-à-dire une vision globale, et occasionne des pertes de revenus. Sous la Révolution, la Trésorerie, centralisée par Louis XVI, est rattachée à l’Assemblée. Sous l’Empire, le Trésor est séparé en deux avec la création du Trésor de l’armée.

En 1807, Napoléon crée la Cour des comptes, chargée de juger les comptes des comptables et de rendre un rapport annuel sur les dépenses. En revanche, il est plus difficile de contrôler les ordonnateurs des dépenses, faute de contrôle budgétaire et d’une limitativité des crédits. Louis XIV centralise alors l’ordonnancement des dépenses et en réserve le pouvoir à des agents spécialisés. Néanmoins, chaque ministère bénéficie de facilités jusqu'à la Restauration.


L’émergence du contrôle parlementaire
Le contrôle parlementaire naît au début du XIXe siècle et se développe avec l’assistance de la Cour des comptes. Parlement et ministère des finances ont les mêmes buts : prévoir les dépenses, faire respecter la disponibilité et la limiter les crédits, consolider les comptes.

En 1922, est créé le contrôle des dépenses engagées, devenu ensuite contrôle financier. Il s’agit d’un outil de contrôle préalable aux dépenses qui vise à s’assurer du non-dépassement des crédits budgétaires.

Depuis quelques années, notamment avec la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), le contrôle parlementaire s’est renforcé et a évolué vers l’évaluation de la bonne utilisation des crédits (logique de performance). Le Parlement devient ainsi un acteur incontournable du contrôle des comptes publics.

Essentiel

Le contrôle des comptes publics est progressivement mis en place par la royauté française, les comptables étant soumis au roi et contrôlés par les chambres des comptes depuis 1320. Ce contrôle va s’élargir de manière importante au XIXe siècle, sous l’impulsion combinée du contrôle parlementaire et de la Cour des comptes.

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Qu'entend-on par intervention de l'État dans l'économie ?

L'intervention de l’État dans l’économie selon Keynes

Avant la crise de 1929, le budget de l'État a pour fonction principale de financer les administrations. Pour faire face à la crise, les pouvoirs publics tendent à utiliser le budget comme un levier économique. Les théories développées par John Maynard Keynes (1883-1946) justifient l’intervention de l’État. Elle passe par les différents canaux des finances publiques :

• augmentation des dépenses publiques et extension de leurs domaines d’intervention (exemple : sécurité sociale, assurance chômage) ;
• rôle redistributif et incitatif de la politique fiscale (exemple : impôts progressifs) ;
• intervention directe de l’État dans l’économie, par la détention d’entreprises, la mise en place de monopoles publics et la planification indicative ;
• conséquences favorables du déficit et de l’emprunt public sur la croissance économique et le système financier : en période de crise, une hausse des dépenses publiques, même non financée par les ressources courantes, permet de soutenir le pouvoir d’achat des consommateurs et la demande s’adressant aux entreprises.

Un interventionnisme accru

Après la Seconde Guerre mondiale, l’intervention de l’État dans l’économie augmente sensiblement, notamment pour son financement (nationalisations, grands projets industriels). L’État s’attache à reconstruire le pays, puis à contrôler le rythme de la croissance économique.

L'État cherche ensuite à résoudre la crise des années 1970 et à développer une couverture sociale. Avant cette crise, l’État veut conserver son équilibre budgétaire. Après la fin des années 1970, l’intervention de l’État est de plus en plus discutée, cette dernière étant jugée comme étant peu efficace pour lutter contre les déséquilibres économiques, notamment contre l’inflation.

Depuis, la situation des finances publiques en France s’est progressivement érodée, comme en atteste la croissance du poids de la dette publique dans le produit intérieur brut (PIB).

Essentiel

L'intervention de l'État dans l'économie peut prendre plusieurs formes. La principale est la politique budgétaire qui consiste à utiliser le budget de l'État pour agir sur la conjoncture économique.

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Les finances publiques depuis la crise des années 1970

Des dépenses publiques en hause

Les finances publiques ont connu de profondes transformations depuis la crise pétrolière des années 1970.

Poursuite de la hausse des dépenses publiques : elles ont dépassé la moitié de la richesse nationale en 1991, contre moins de 15% avant 1914, 28,8% en 1938 et 45,5% en 1948. Depuis 1974, la France est en déficit budgétaire et sa dette publique (au sens de Maastricht) a considérablement augmenté.

Cette progression n’est pas le seul fait de l’État. La part des dépenses des administrations publiques consacrée aux administrations de sécurité sociale est supérieure à celle de l'État.

Les dépenses de sécurité sociale ont augmenté fortement, et dépassé celles de l’État à partir du milieu des années 1980 ; celles des collectivités territoriales ont également augmenté, au détriment de l’État, avec la décentralisation.

Les prélèvements fiscaux et sociaux ne sont plus centralisés au profit du seul État, mais répartis entre plusieurs acteurs publics, notamment les caisses de sécurité sociale.

Dès lors, le cadre d’exécution des finances publiques s’est élargi de l’État à l’ensemble des administrations publiques (approche "toutes APU"). La cohérence de la politique des finances publiques est assurée par les règles de l’Union européenne (le Pacte de stabilité et de croissance) et la mise en place de nouveaux outils comme les lois de financement de la sécurité sociale.


Un État régulateur

Parallèlement, le rôle de l’État dans l’économie a changé de forme : d’interventionniste, il est devenu régulateur.

Depuis les années 2000, l’organisation des finances publiques a cherché à assurer un meilleur pilotage d’ensemble afin de favoriser leur maîtrise :

• développement de l’information consolidée (prenant en compte les données de l’ensemble des administrations publiques) concernant les prélèvements obligatoires et la dépense publique ;
• création d’instances de concertation entre les différents acteurs des finances publiques (État, collectivités territoriales et organismes de sécurité sociale) ;
• inscription dans la Constitution du principe de lois de programmation des finances publiques visant à en définir les orientations pluriannuelles "dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques".

Essentiel

Depuis la crise pétrolière des années 1970, les dépenses publiques n'ont cessé d'augmenter.

Le cadre d'exécution des finances publiques s'est élargi à l'ensemble des administrations publiques.

Depuis les années 2000, l’organisation des finances publiques a cherché à assurer un meilleur pilotage d’ensemble. Le rôle de l'État dans l'économie a changé : d'interventionniste, il est devenu régulateur.

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Quels sont les principaux textes qui régissent les finances publiques depuis 1945 ?

Les sources juridiques des finances publiques

Les constitutions de 1946 et de 1958 renvoient à une loi organique pour régler la matière budgétaire de l’État. Il y en aura trois :

• Le décret-loi organique du 19 juin 1956 a été pris après consultation des commissions des finances du Parlement. Il conserve les principes budgétaires classiques (autorisation, annualité, spécialité, unité), mais en simplifie la mise en œuvre. Il renforce les pouvoirs de l’exécutif en matière de préparation et d’exécution du budget.
• L’ordonnance organique du 2 janvier 1959 a été préparée par l’exécutif sans consultation du Parlement. Elle s’inscrit dans la continuité du décret de 1956 et de la limitation de l’initiative financière du Parlement. Elle rationalise les procédures et accentue la prééminence de l’exécutif.
• La LOLF vient du constat de vieillissement de l’ordonnance de 1959. La LOLF, issue d’une proposition de loi parlementaire, fut adoptée à la quasi-unanimité. Elle réaffirme les principes du droit budgétaire, modifie les règles de présentation, de discussion et d’exécution du budget. Elle augmente l’information et les pouvoirs de contrôle du Parlement. Elle met en place des objectifs et des indicateurs de performance.
• L’article 126 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, qui interdit les déficits publics excessifs, permet d’assurer une stabilité financière dès lors que les États membres ont une monnaie commune. Il est complété par d’autres sources qui mettent en place une coordination et une surveillance des budgets nationaux.

Un lien étroit entre le droit budgétaire et le droit de la comptabilité publique

La LOLF marque aussi le point de départ d’une convergence accrue entre le droit budgétaire et le droit de la comptabilité publique, car elle contient un titre consacré aux comptes de l’État. Celui-ci, essentiellement de nature réglementaire, a été longtemps régi par le décret de 1962 portant règlement général de la comptabilité publique (RGCP, dit décret du centenaire car il avait lui-même remplacé le précédent RGCP datant de 1862). Il a été réformé par le décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique.

Essentiel

Après 1945, l’extension du rôle financier de l’État a rendu nécessaire la formalisation de règles de préparation, de présentation, de discussion et d’exécution du budget. La loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) est désormais le texte de référence en la matière.