La fonction publique territoriale

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Qu'est-ce que la fonction publique territoriale ?

Dispositions statutaires et textes applicables

Les conditions d'emploi des agents des communes, des départements, des régions, des offices publics d’HLM et des établissements de coopération intercommunale (EPCI) ont été fixées par la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale. La loi pose le principe d'une fonction publique territoriale (FPT) disposant de statuts nationaux mais dont la gestion relève de la seule responsabilité des collectivités territoriales et de leurs établissements (le Conseil constitutionnel s'est prononcé sur le respect du principe de libre administration des collectivités dans sa décision n° 83-168 DC du 20 janvier 1984).

Les fonctionnaires territoriaux sont régis par le code général de la fonction publique (comme les fonctionnaires d'État ou les fonctionnaires hospitaliers). La FPT s'organise selon le système de la carrière et recrute ses agents titulaires sur concours.

La loi du 13 juillet 1987 a renforcé le pouvoir des élus en matière de recrutement et de gestion de carrière des fonctionnaires.

La loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires s’applique aussi aux fonctionnaires territoriaux. Complétant la loi du 13 juillet 1983, elle précise les aspects déontologiques (exercice des fonctions avec dignité, impartialité, intégrité et probité ; obligation de neutralité ; respect du principe de laïcité…) et met en place un dispositif de prévention des conflits d’intérêts.

La loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique élargit les possibilités de reclassement des fonctionnaires territoriaux momentanément privés d'emploi (FMPE).


Les spécificités de la FPT

Les fonctionnaires territoriaux sont organisés en cadres d'emplois et non en corps comme les fonctionnaires d'État ou les fonctionnaires hospitaliers.

Les candidats qui réussissent un concours territorial ne sont pas affectés de plein droit sur un poste comme dans la fonction publique d'État ou la fonction publique hospitalière. Ils sont inscrits sur une liste d'aptitude nationale valable un an et renouvelable deux fois à leur demande. Ils doivent ensuite faire acte de candidature auprès des employeurs locaux pour exercer un emploi (ce qui garantit la liberté de choix de l'employeur élu). Après trois ans, la liste d'aptitude n'est plus valable et le lauréat qui n'a pas été recruté perd le bénéfice du concours.

La carrière des fonctionnaires territoriaux diffère également de celle des fonctionnaires des autres versants de la fonction publique en raison de la liberté qu'ont les collectivités territoriales de créer ou supprimer des emplois. De ce fait, deux organismes sont chargés d'accompagner les agents territoriaux tout au long de leur carrière : le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et les centres de gestion.

Essentiel

La décentralisation a conduit à la création d’une fonction publique territoriale (FPT). Il s’agissait de donner aux collectivités les moyens en personnel pour assurer leurs nouvelles compétences. La fonction publique territoriale constitue un des trois versants de la fonction publique (aux principes unificateurs). Mais le principe de libre administration des collectivités territoriales fait que la FPT présente des spécificités qui lui sont propres.

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La fonction publique territoriale avant la décentralisation

Une myriade de statuts

Avant 1982, parmi le personnel public local, seul le personnel communal bénéficiait d’une première ébauche de "statut général", celui défini par la loi du 28 avril 1952. Cette loi s’inspirait directement du statut des fonctionnaires de l’État de 1946 mais la qualité de fonctionnaire n’était pas reconnue aux agents communaux.

Concernant le personnel départemental, il convenait de distinguer :

• le personnel propre au département, assez réduit ;
• un personnel constitué de fonctionnaires de l’État, notamment sur les postes d’encadrement, placé directement sous l’autorité du préfet.

Aucun statut général commun à l’ensemble du personnel proprement départemental n’était imposé par les textes. Sa situation était donc déterminée par chaque conseil général. Un statut-type prévu par un décret du 1er août 1964, inspiré du statut du personnel communal, servait cependant de référence, constituant ainsi une première reconnaissance du personnel départemental.

La loi du 5 juillet 1972 ne prévoyait pas la création de services régionaux spécifiques. Le personnel qui travaillait pour le compte de cet établissement public était en principe du personnel de l’État, mis à disposition de l’établissement public. L’établissement n’employait que rarement du personnel propre et, lorsque c’était le cas, aucun cadre statutaire général ne leur était spécifiquement applicable. Il était cependant recommandé de s’inspirer des statuts-types applicables aux agents des départements.

En ce qui concerne le personnel des OPHLM, un statut inspiré de celui du personnel communal était prévu par un décret du 13 octobre 1954.


D'importantes disparités de gestion

Ce cadre statutaire disparate s’avérait cependant très différent de celui des fonctionnaires de l’État, notamment parce que la gestion des agents locaux, quelle que soit leur collectivité, reposait sur une "logique d’emploi" et non de "carrière". Il en découlait :

• L’absence de garantie d’emploi organisée : le recrutement d’un agent était décidé dans un emploi au niveau local d’une collectivité, et cet emploi pouvait être supprimé sans qu’aucun dispositif de reclassement ne soit véritablement organisé par les textes ;
• Aucune procédure de mobilité n’était réellement garantie, qu’il s’agisse de mobilité entre collectivités du même type (entre communes, par exemple) ou entre collectivités de type différent (commune et département, par exemple) : l’agent pouvait donc se faire recruter sur un nouvel emploi dans une autre collectivité, mais sans qu’une véritable continuité de carrière soit pleinement consacrée par les textes.

La situation des agents dépendait pour l’essentiel de décisions locales et n’était régie que par peu de dispositions à caractère national. Cette situation pouvait entraîner d’importantes disparités de gestion selon les communes et les collectivités, ce qui aboutissait à une "fonction publique locale" cloisonnée, hétérogène et source d’inégalités.

Essentiel

La fonction publique territoriale a été créée en 1984 à la suite des lois de décentralisation. Avant cette date, les emplois locaux étaient régis par des statuts très divers.

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Qui sont les employeurs de la fonction publique territoriale ?

Les collectivités territoriales

La fonction publique territoriale (FPT) est l’un des trois versants de la fonction publique, avec la fonction publique de l’État (FPE) et la fonction publique hospitalière (FPH).

Elle a été créée par la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

La FPT regroupe les personnels travaillant :

• Dans les collectivités territoriales : communes, départements et régions ;
• Dans les établissements publics locaux : centre communal d’action sociale (CCAS), caisse des écoles, établissement public de coopération intercommunale (EPCI).

Information

Le cas particulier de Paris

Le personnel de la Ville de Paris, collectivité unique à statut particulier, est bien compris dans le champ de la FPT mais fait l’objet d’un régime fortement dérogatoire.

Les autres employeurs de la FPT

On compte notamment parmi les employeurs de la FPT :

• les services départementaux d’incendie et de secours (SDIS), qui emploient les sapeurs-pompiers professionnels, sauf les militaires (sapeurs-pompiers des départements de Paris, des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, et marins-pompiers de Marseille) ;
• les offices publics de l’habitat (OPH) pour la partie de leur personnel qui a conservé la qualité de fonctionnaire ou d’agent contractuel de droit public, lors de la transformation des offices publics HLM et des offices publics d’aménagement et de construction (OPAC) en OPH ;
• les caisses de crédit municipal ;
• les établissements publics créés spécifiquement pour la mise en œuvre du statut de la FPT : Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et centres de gestion départementaux et interdépartementaux.

Note

À noter
Le personnel exerçant dans certains établissements publics locaux à caractère social et médico-social relève de la fonction publique hospitalière (FPH). Ces établissements sont énumérés à l'article L5 du code général de la fonction publique.

Essentiel

Les collectivités territoriales sont les principaux employeurs de fonctionnaires territoriaux.

Les services d'incendie et de secours ou les offices HLM emploient également des agents de la fonction publique territoriale.

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Quelle est l'autorité chargée de la gestion des fonctionnaires territoriaux ?

Le rôle de l'organe délibérant

L’organe délibérant joue un rôle important dans le domaine des ressources humaines. Il :

• crée les emplois de la collectivité, selon l'article L313-1 du code général de la fonction publique (CGFP) ;
• fixe les modalités d'exercice du travail à temps partiel (article L612-12 du CGFP) ;
• fixe le régime indemnitaire des agents (article L714-4 du CGFP) ;
• fixe la liste des emplois pour lesquels un logement de fonction peut être attribué (article L721-1 du CGFP).

Le rôle de l'autorité territoriale

"La nomination aux grades et emplois de la fonction publique territoriale est de la compétence exclusive de l'autorité territoriale", selon l'article L415-1 du CGFP.
"La signature du contrat des agents contractuels territoriaux relève de la compétence exclusive de l'autorité territoriale" (article L332-27 du CGFP).

L’autorité territoriale peut librement recruter un ou plusieurs collaborateurs (et mettre librement fin à leurs fonctions) pour former son cabinet (article L333-1 du CGFP).

Outre la nomination (ou le recrutement), elle est essentiellement compétente pour prendre les décisions individuelles relatives à la gestion des agents : avancement, affectation et mutation, discipline, fin de fonctions…


Les autres intervenants

Si la gestion des fonctionnaires territoriaux incombe avant tout à la collectivité ou à l’établissement qui les emploie, elle s’accompagne aussi de l’intervention de structures qui lui sont extérieures comme le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) ou les centres de gestion, auxquels la loi attribue un rôle précis.

Les commissions administratives paritaires (CAP) et les commissions consultatives paritaires (CCP), instances consultatives composées de représentants de l'administration et de représentants du personnel, se réunissent pour examiner les décisions individuelles défavorables aux fonctionnaires et aux agents contractuels.

Essentiel

La gestion des fonctionnaires territoriaux est assurée par deux principaux acteurs :

• l’assemblée délibérante appelée organe délibérant (il s'agit du conseil municipal, départemental, régional ou communautaire) ;
• l’exécutif de la collectivité appelé autorité territoriale (il s'agit du maire, du président du conseil départemental, régional ou communautaire).

D'autres acteurs interviennent plus ponctuellement.

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Qu'est-ce que le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) ?

Missions et gouvernance du CNFPT

Le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) est un établissement public administratif doté de la personnalité morale et de l'autonomie financière. Il regroupe l’ensemble des collectivités et établissements de la fonction publique territoriale (FPT), à l'exception de la Ville de Paris et de ses établissements.

Selon l'article L451-5 du code général de la fonction publique (CGFP), le CNFPT "définit les orientations générales de la formation professionnelle des agents territoriaux" .

Il assure également :

• La mise en œuvre des procédures de reconnaissance de l'expérience professionnelle ;
• Le suivi des demandes de validation des acquis de l'expérience (VAE) et de bilan de compétences ;
• La gestion de l'observatoire de l'emploi, des métiers et des compétences de la FPT et du répertoire national des emplois de direction ;
• Le recensement des métiers et des capacités d'accueil en matière d'apprentissage et la réalisation d'actions pour développer l'apprentissage ;
• La mise en place de dispositifs de préparation au concours externe et au troisième concours pour l'accès aux cadres d'emplois de catégorie A, visant à diversifier les recrutements et assurer l'égalité des chances entre les candidats.

Il est également chargé de missions particulières pour les cadres d’emplois supérieurs de la catégorie A (catégorie dite A+) :

• Organisation des concours et examens professionnels ;
• Publicité des créations et vacances d’emplois ;
• Prise en charge des fonctionnaires momentanément privés d’emploi ;
• Reclassement des fonctionnaires devenus inaptes à l’exercice de leurs fonctions.

Le CNFPT est administré de façon paritaire par des représentants des collectivités territoriales et des représentants des organisations syndicales des fonctionnaires territoriaux. Ses ressources proviennent pour l’essentiel d’une cotisation obligatoire versée par les collectivités.


Un réseau de délégations et d'instituts

"Pour l'application au niveau déconcentré des décisions prises dans le cadre des missions du Centre national de la fonction publique territoriale en matière de formation, une délégation est établie dans chaque région" (article L451-12 du CGFP).

À l’échelle de leur territoire, les délégations mettent en œuvre la déclinaison opérationnelle des orientations nationales et y animent l’action de l'établissement.

Le CNFPT dispose par ailleurs de cinq instituts : l'Institut national des études territoriales (INET) et quatre instituts spécialisés (INSET). Ils sont chargés de concevoir l’offre de formation et de former les cadres de direction des collectivités territoriales.

Chaque institut est spécialisé dans un champ de l’action publique locale :

• solidarités et la santé (INSET d’Angers) ;
• aménagement et développement durables des territoires (INSET de Dunkerque) ;
• services techniques et environnementaux (INSET de Montpellier) ;
• services à la population, culture, politiques éducatives et sportives (INSET de Nancy) ;
• management stratégique, pilotage et gestion des ressources (INET à Strasbourg).

Essentiel

Le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) assure quatre missions principales :

• la formation des agents territoriaux ;
• l’observation et l'anticipation des évolutions du service public territorial ;
• l’organisation des concours des cadres d’emplois A+ ;
• l'apprentissage.

Il dispose de services déconcentrés sur l'ensemble du territoire.

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Qu'est-ce qu'un centre de gestion de la fonction publique territoriale ?

Des centres institués au niveau départemental

Les centres de gestion sont des établissements publics locaux à caractère administratif institués au niveau départemental (ou interdépartemental pour la région Île-de-France).

Ils se voient confier certaines missions en matière de recrutement et de gestion du personnel territorial (sans que les collectivités soient pour autant dessaisies de leur pouvoir de décision).

L'affiliation d'une collectivité ou d'un établissement à un centre de gestion peut être :

• Obligatoire, pour les communes et leurs établissements publics qui emploient moins de 350 fonctionnaires territoriaux titulaires et stagiaires à temps complet (article L452-14 du code général de la fonction publique) ;
• Ou facultative pour toutes les autres collectivités et leur établissements.

Cette affiliation s’accompagne du versement d’une cotisation fixée en fonction de la masse salariale de la collectivité (ou de son établissement).

En principe, les collectivités non affiliées assurent elles-mêmes les missions dévolues aux centres de gestion par la loi. Elles peuvent toutefois choisir de recourir au centre de gestion de leur département.

Certaines missions obligatoires assurées par les centres de gestion concernent l’ensemble des collectivités, affiliées ou non.


Principales missions des centres de gestion

Parmi les missions exercées par les centres de gestion (articles L452-34 à L452-48 du CGFP), figurent notamment :

• l'organisation des concours et examens professionnels (autres que ceux organisés par le CNFPT) ;
• la publicité des créations et vacances d’emplois (autres que celles publiées par le CNFPT) ;
• la prise en charge des fonctionnaires momentanément privés d’emploi (autres que ceux dont la prise en charge incombe au CNFPT) ;
• le fonctionnement des instances consultatives ;
• le secrétariat des conseils médicaux ;
• l'assistance juridique statutaire (y compris pour la fonction de référent déontologue) ;
• la désignation d'un référent laïcité ;
• l'accompagnement personnalisé pour l’élaboration du projet professionnel des agents.

Essentiel

Les centres de gestion sont des établissements publics locaux à caractère administratif.
Ils participent à la gestion des personnels et au développement des collectivités territoriales.

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Qu'est-ce qu'un cadre d'emplois dans la fonction publique territoriale ?

Définition et exemples

La notion de "cadre d’emplois" est l’équivalent pour la fonction publique territoriale de la notion de "corps" en vigueur dans la fonction publique d’État et la fonction publique hospitalière.

On peut citer comme exemples de cadres d’emplois : les attachés territoriaux, les techniciens territoriaux, les infirmiers d'encadrement de sapeurs-pompiers professionnels, les gardes champêtres, les conservateurs territoriaux du patrimoine, les psychologues territoriaux, les agents sociaux territoriaux, les éducateurs territoriaux de jeunes enfants, les animateurs territoriaux…

Ces cadres d’emplois sont répartis en filières (cette notion n'a pas de valeur juridique à proprement parler), qui désignent le secteur d’activité commun à plusieurs d’entre eux : filières administrative, technique, culturelle, sportive...


Statuts, grades et hiérarchie

Le régime propre à chaque cadre d’emplois (recrutement, carrière, grille indiciaire...) est défini par des textes réglementaires (décret, arrêté...) qui en constituent ainsi le "statut particulier", lequel présente un caractère national. Il est donc commun à l’ensemble des fonctionnaires territoriaux relevant du même cadre d’emplois. Le statut particulier précise aussi les fonctions que peuvent exercer les fonctionnaires du cadre d’emplois.

Un cadre d’emplois regroupe généralement plusieurs grades : un grade initial et un (ou des) grade(s) d’avancement. Par exemple, le cadre d’emplois des rédacteurs territoriaux regroupe trois grades : rédacteur, rédacteur principal de 2e classe et rédacteur principal de 1ère classe.

Certains cadres d’emplois ne comportent qu’un seul grade : les secrétaires de mairie, par exemple.

Les cadres d’emplois sont répartis dans des catégories hiérarchiques, désignées, dans un ordre hiérarchique décroissant, par les lettres A (fonctions de direction et de conception), B (fonctions d’application), et C (fonctions d’exécution).

Essentiel

Les fonctionnaires territoriaux appartiennent à un cadre d'emplois pendant que les fonctionnaires de l'État et hospitaliers appartiennent à un corps (articles L411-1 à L411-9 du code général de la fonction publique).

Les cadres d'emplois sont rassemblés dans des filières qui correspondent à des domaines d'activité. Ils relèvent d'une catégorie hiérarchique (A, B et C) selon les fonctions exercées. La fonction publique territoriale compte 53 cadres d'emplois répartis en 10 filières.

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Quels sont les organes consultatifs de la fonction publique territoriale ?

Les CAP et les CCP

Les CAP (décret du 28 mai 1982 relatif aux commissions administratives paritaires) ne sont plus compétentes en matière de mutation, de mobilité, d'avancement et de promotion à la suite de l'entrée en vigueur de la loi de transformation de la fonction publique du 6 août 2019.

Elles sont désormais réunies pour examiner les décisions individuelles défavorables aux fonctionnaires : refus de titularisation, licenciement, sanction disciplinaire, refus de temps partiel...

Les CCP sont les instances consultatives compétentes à l’égard des contractuels. Leurs compétences sont alignées sur celles des CAP.

Note

À noter

Les orientations en matière de promotion et de valorisation des parcours professionnels sont définies dans des lignes directrices de gestion. Elles sont établies par l'autorité territoriale. Lorsque les collectivités territoriales et établissements publics affiliés à un centre de gestion, c'est lui qui définit les lignes directrices de gestion en matière de promotion interne.

Les comités sociaux territoriaux

Les comités sociaux territoriaux (CST) sont des instances consultatives chargées de l'examen des questions collectives de travail ainsi que des conditions de travail dans les administrations, les collectivités territoriales et les établissements publics au sein desquels ils sont institués.

Selon l'article L253-5 du code général de la fonction publique, ils sont consultés sur les questions relatives :

• à l'organisation, au fonctionnement des services et aux évolutions des administrations ;
• à l'accessibilité et la qualité des services rendus ;
• aux politiques de ressources humaines ;
• aux lignes directrices de gestion (promotion et valorisation des parcours professionnels) ;
• aux politiques d'égalité professionnelle et de lutte contre les discriminations ;
• aux politiques indemnitaire et d'action sociale (y compris protection sociale complémentaire) ;
• à la protection de la santé physique et mentale, à l'hygiène et la sécurité des agents dans leur travail, à l'organisation du travail, au télétravail, à l'amélioration des conditions de travail...

Information

Qu'est-ce que la F3SCT ?

Dans les collectivités territoriales et les établissements publics employant 200 agents ou plus, une formation spécialisée en matière de santé, de sécurité et de conditions de travail (FSSSCT) est instituée au sein du comité social territorial.
En dessous de ce seuil, cette formation peut être créée par décision de l'organe délibérant lorsque des risques professionnels particuliers le justifient.
Cette formation est instituée dans chaque service départemental ou territorial d'incendie et de secours par décision de l'organe délibérant, sans condition d'effectifs.

Le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale

Le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT) est une instance nationale représentative de la fonction publique territoriale, à caractère consultatif (articles L244-1 à L244-7 du code général de la fonction publique).

Il est placé auprès du ministre chargé des collectivités territoriales et est composé de représentants des organisations syndicales de fonctionnaires territoriaux et de représentants des collectivités territoriales. Un représentant du ministre chargé de la fonction publique ou du ministre chargé des collectivités territoriales assiste aux délibérations du CSFPT.

Sa consultation est obligatoire :

• sur tout projet de loi ou d’ordonnance relatif à la fonction publique territoriale ;
• sur tout projet de décret intéressant les fonctionnaires et agents territoriaux.

Essentiel

Les agents publics territoriaux participent par l'intermédiaire de leurs délégués :

• à l'organisation et au fonctionnement des services publics locaux ;
• à l'élaboration des règles statutaires régissant les fonctionnaires et des règles relatives aux conditions d'emploi des agents contractuels ;
• à la définition des orientations en matière de ressources humaines ;
• et à l'examen de certaines décisions individuelles.

Ils siègent dans les organismes consultatifs suivants :

• les commissions administratives paritaires (CAP) et les commissions consultatives paritaires (CCP) ;
• les comités sociaux territoriaux (CST) ;
• le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT).