Le contrôle sur les collectivités territoriales

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Quel est le contrôle exercé sur les collectivités territoriales ?

Quels sont les différents types de contrôle ?

Les collectivités territoriales sont soumises à plusieurs types de contrôles :

• le contrôle des actes des collectivités territoriales. Il s'agit d'un contrôle de légalité effectué a posteriori, c'est-à-dire après leur entrée en vigueur, et qui porte uniquement sur leur légalité. C'est le juge administratif, saisi par le préfet, qui peut sanctionner le non-respect de la légalité ;
• le contrôle budgétaire qui permet de contrôler les actes budgétaires. Il s'effectue également a posteriori. Par ailleurs, les chambres régionales et territoriales des comptes contrôlent la gestion des collectivités territoriales ;
• le contrôle sur les organes qui a lieu dans certaines conditions. Il porte sur les organes délibérants des collectivités, qui peuvent être dissous par décret.

Pourquoi existe-t-il un contrôle des actes des collectivités ?

Le contrôle des actes des collectivités décentralisées est rendu nécessaire par le principe d'indivisibilité de la République (article 1er de la Constitution). Ce principe implique que la loi et les décrets nationaux, édictés par des autorités centrales que sont le Parlement ou le pouvoir exécutif, sont respectés par les autorités publiques locales.

L’article 72 alinéa 6 de la Constitution prévoit que "dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l’État, représentant de chacun des membres du Gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois".

Néanmoins, ce contrôle doit également respecter le principe de libre administration des collectivités (article 72 alinéa 3 de la Constitution), qui a aussi valeur constitutionnelle. Il ne doit donc pas revêtir les mêmes caractéristiques que le contrôle hiérarchique exercé par des autorités supérieures de l’État sur des autorités subordonnées. Cet équilibre entre la liberté et le contrôle a été rappelé par le Conseil constitutionnel dans sa décision relative à la loi du 2 mars 1982.

Essentiel

Même si les collectivités territoriales s'administrent librement, elles restent soumises à certains contrôles. En vertu du principe d'indivisibilité de la République, les actes des collectivités territoriales doivent respecter l'ordre juridique.

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Comment s'exerce le contrôle sur les actes des collectivités territoriales ?

Les modalités du contrôle

La loi du 2 mars 1982 a supprimé la tutelle du préfet et créé un contrôle qui a une triple caractéristique :

• c’est un contrôle a posteriori : il est exercé après l’entrée en vigueur des actes et n’est pas une condition de cette dernière (avant 1982, le contrôle était exercé a priori) ;
• c’est un contrôle juridictionnel : les juridictions administratives sont désormais seules compétentes pour annuler les actes contraires à la légalité (avant 1982, le préfet, autorité administrative pouvait annuler les actes) ;
• c’est un contrôle de légalité : la méconnaissance de la légalité est le seul motif susceptible d’être invoqué (avant 1982, la remise en cause de l'opportunité d'une décision locale pouvait conduire à l'annuler).

Par ailleurs, l'article 72 alinéa 6 de la Constitution confie aux préfets une mission spécifique de contrôle administratif : ils examinent les actes qui leur sont transmis et décident de saisir le juge en cas d’illégalité supposée. Cette saisine n’est pas exclusive de celle que peuvent effectuer les administrés qui y ont un intérêt.


De moins en moins d'actes locaux soumis au contrôle

Afin de rendre ce contrôle plus effectif, et compte tenu du nombre d’actes produits chaque année par les collectivités territoriales et leurs établissements publics, seuls les actes considérés par la loi comme les plus importants sont obligatoirement transmis au préfet. La liste de ces actes a diminué depuis la première loi de 1982 (le contrôle de légalité a été simplifié par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales puis par l'ordonnance du 17 novembre 2009 portant simplification de l'exercice du contrôle de légalité).

De même, afin d’éviter que les actes les plus lourds de conséquences ne puissent produire des effets avant leur éventuelle censure par le juge, la loi attribue au représentant de l’État la possibilité de recourir au référé ou à des mesures de suspension.

Essentiel

Les actes des collectivités territoriales peuvent être annulés après leur entrée en vigueur, uniquement par les juridictions administratives. Certains actes (relatifs à l'urbanisme ou la commande publique par exemple) doivent obligatoirement être transmis aux services préfectoraux qui procèdent à un contrôle de légalité.

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Quelles sont les spécificités du contrôle budgétaire des collectivités ?

Contrôle des actes budgétaires : des juridictions spécialisées

Mettant en cause l’usage de deniers publics, les actes budgétaires sont des actes administratifs soumis à un contrôle spécifique, en plus du contrôle du droit commun des actes administratifs des collectivités territoriales. Créé par la loi du 2 mars 1982, ce contrôle remplace la tutelle financière qui était un contrôle a priori.

Ce contrôle fait intervenir les chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC). Créées en 1982, ces juridictions financières, soumises à la Cour des comptes, interviennent en qualité d’organismes administratifs. Depuis l'entrée en vigueur de la nouvelle carte régionale, les CRTC sont au nombre de 13 dans l'hexagone (décret du 30 septembre 2015) et 10 outre-mer.


Quatre cas de contrôle budgétaire

Le contrôle budgétaire est prévu dans quatre cas :

• lorsque le budget n’est pas adopté dans les délais, à la date légalement prescrite, le 15 avril de chaque année (30 avril les années d’élection) ;
• lorsque le budget n’est pas adopté en équilibre réel ;
• lorsqu'il existe un déficit de l’arrêté de comptes ;
• en cas d’omission ou d’insuffisance de crédits correspondant à des dépenses obligatoires, c’est-à-dire d’une dépense prévue par la loi ou résultant d’une décision de justice ou d’un engagement contractuel.

Dans ces quatre cas, et malgré quelques différences procédurales, la chambre régionale et territoriale des comptes est saisie par :

• le préfet ;
• ou le comptable public de la collectivité ;
• ou un tiers ayant un intérêt (par exemple un créancier impayé par la collectivité).

Elle émet alors, dans un délai d’un mois, un avis, une proposition (dans le cas, par exemple, du budget non adopté à temps) ou une mise en demeure.

Lorsque le budget voté n’est pas en équilibre réel, le préfet inscrit des recettes supplémentaires ou diminue des dépenses. Dans l’hypothèse d’un budget non adopté dans les délais, le préfet "règle" ce budget, c’est-à-dire l’adopte et le rend exécutoire.

Essentiel

Les actes budgétaires des collectivités territoriales sont des actes administratifs soumis à un contrôle spécifique. Ce contrôle est confié au niveau régional à des juridictions spécifiques : les chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC).

Le contrôle intervient dans quatre cas :

• lorsque le budget est adopté en retard ;
• lorsque le budget voté n'est pas équilibré (recettes ne correspondant pas aux dépenses) ;
• lorsqu'une dépense obligatoire n'est pas inscrite au budget ;
• lorsque l’exécution du budget est en déficit.