Les établissements de coopération intercommunale

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Qu'est-ce que l'intercommunalité ?

Les deux formes d'intercommunalité

Le regroupement de communes au sein d’établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) peut répondre à deux objectifs très différents :

• la gestion commune de certains services publics locaux (ramassage des ordures ménagères, transports urbains...) ou la réalisation d’équipements locaux, de manière à mieux répartir les coûts et à profiter d’économies d’échelle. Dans ce cas, les communes recherchent une forme de coopération intercommunale relativement souple, dite "associative". On parle alors d'intercommunalité de gestion ;
• la conduite collective de projets de développement local. En faisant ce choix, les communes optent pour une forme de coopération plus intégrée dite "fédérative". On parle alors d'intercommunalité de projet.

Le financement de l’intercommunalité n'est pas le même selon que le regroupement intercommunal est de type associatif ou fédératif :

• l’intercommunalité associative est dite sans fiscalité propre, c’est-à-dire qu’elle dépend des contributions des communes membres, dont la quote-part est en principe fixée par les statuts de l’établissement. Il existe 8 777 EPCI sans fiscalité propre au 1er janvier 2023, selon les chiffres de mars 2023 de la Direction générale des collectivités locale (DGCL).
• l’intercommunalité fédérative connaît un régime de fiscalité propre, permettant aux EPCI de disposer de recettes fiscales directes. Les EPCI à fiscalité propre sont au nombre de 1 254 au 1er janvier 2023. La quasi-totalité des communes, soit 34 941 des 34 945 communes françaises, intègre une structure intercommunale à fiscalité propre.

L'intercommunalité, pour quoi faire ?

L’intercommunalité répond à plusieurs objectifs :

• remédier à l’"émiettement communal" (la France compte 34 945 communes, ce qui représente près de 40% de l’ensemble des communes de l’Union européenne) et rationaliser l'organisation territoriale ;
• disposer d’institutions capables de gérer et d’aménager un espace urbain en fort développement ;
• favoriser le développement économique local et la relance de la politique d’aménagement du territoire.

Information

Les principales lois

La coopération intercommunale est apparue à la fin du XIXe siècle (loi du 22 mars 1890) avec la création d’un syndicat intercommunal à vocation unique (SIVU). Les premiers SIVU ont été consacrés à la distribution d’électricité et à l’installation des réseaux d’eau, exerçant ainsi des compétences dépassant le simple territoire communal.

En 1959, les syndicats intercommunaux à vocation multiple (SIVOM), puis en 1966, les communautés urbaines tentent de rénover le cadre de la coopération communale. Leur succès est relatif. En 1992, seules 250 de ces structures sont recensées sur le territoire.

À partir des années 1990, l'intercommunalité connaît un nouvel essor :

• la loi du 6 février 1992 crée les communautés de communes, puis la loi du 12 juillet 1999 instaure les communautés d'agglomération ;
• la réforme territoriale du 16 décembre 2010 fixe l’objectif de simplifier et d’achever la carte de l’intercommunalité. Elle rend obligatoire l’appartenance à un EPCI à partir du 1er juillet 2013 ;
• la loi MAPTAM du 27 janvier 2014 modifie le paysage de l’intercommunalité, notamment s’agissant des métropoles ;
• la loi NOTRe du 7 août 2015 prolonge ce mouvement en faveur de l’intercommunalité à fiscalité propre, élargissant les seuils et les compétences obligatoires de ces EPCI.

Essentiel

L'intercommunalité est un mode de coopération entre les communes qui peut prendre deux formes différentes :

• une coopération dite associative, sans fiscalité propre, pour gérer en commun des services publics locaux ;
• une coopération dite fédérative, avec fiscalité propre, pour conduire des projets de développement local.

La coopération intercommunale, initiée à la fin du XIXe siècle, a connu un nouvel essor dans les années 1990. Elle permet de rationaliser l'organisation territoriale et contribue à l'aménagement du territoire.

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Comment sont créées les structures intercommunales (EPCI) ?

Création d'un EPCI : un arrêté préfectoral

Les conditions de création d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) sont définies par l'article L5211-5 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

Un arrêté préfectoral est pris :

• soit à l'initiative des conseils municipaux qui demandent la création d'un EPCI ;
• soit à l'initiative du préfet après avis la commission départementale de coopération intercommunale (CDCI).

Cet arrêté fixe le périmètre du futur EPCI (cohérent, d’un seul tenant et sans enclave pour l’EPCI à fiscalité propre) et ses statuts (nom et siège, communes membres, représentation de celles-ci au sein de l’organe délibérant, compétences transférées…). La création d'un EPCI doit s'inscrire dans le schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI).

Information

À savoir

De façon exceptionnelle, un EPCI peut être créé par voie législative.

Par exemple :

la loi du 31 décembre 1966 a créé quatre communautés urbaines ;
la loi du 27 janvier 2014 a créé les métropoles du Grand Paris et d’Aix-Marseille-Provence.

... soumis à l'accord des communes

Dans les trois mois qui suivent l’arrêté préfectoral, l’accord des communes s’obtient à la majorité qualifiée :

• des deux tiers des conseils municipaux, représentant plus de la moitié de la population ;
• ou de la moitié des conseils municipaux, représentant les deux tiers de la population.

S’ajoute l’accord obligatoire des communes comptant plus du quart de la population totale, pour les syndicats et les communautés de communes, ou de la commune la plus importante, dans le cas d’une communauté d’agglomération ou d’une communauté urbaine.

Après l'approbation par les communes du périmètre et des statuts du futur EPCI, le préfet prend un arrêté de création. Toutefois, le préfet peut :

• ne pas donner suite à la demande de création ;
• la modifier, par exemple en incluant une commune contre son gré, au nom de l’intérêt général, dans le périmètre du futur EPCI ;
• refuser de créer l’EPCI.

Mais il ne peut pas créer l’EPCI sur un périmètre différent de celui qui a été soumis au vote des conseils municipaux.

Les syndicats intercommunaux sont créés selon une procédure simplifiée en cas de délibérations concordantes de tous les conseils municipaux : leur création peut immédiatement être autorisée par arrêté du préfet, sans arrêté de périmètre.

Essentiel

La coopération intercommunale "se fonde sur la libre volonté des communes d’élaborer des projets communs de développement au sein de périmètres de solidarité" (article L5210-1 du code général des collectivités territoriales). Toutefois, toute création d'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) requiert un arrêté préfectoral.

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La coopération intercommunale et les EPCI

Les différentes catégories d'EPCI

Les différentes catégories d'EPCI, énumérées à l'article L5210-1-1A du code général des collectivités territoriales (CGCT), sont les suivantes :

• les syndicats de communes ;
• les communautés de communes ;
• les communautés urbaines ;
• les communautés d’agglomération ;
• les métropoles.

Les EPCI, en tant qu'établissements publics, sont soumis au principe général de spécialité qui ne leur donne compétence que pour les domaines et les matières que la loi leur attribue ou pour ceux qui leur sont délégués par les communes membres.

Note

À noter
La catégorie des syndicats d’agglomération nouvelle (créée par la loi du 13 juillet 1983) a été supprimée en janvier 2017 par la loi NOTRe.

La commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI)

Une commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI) est instaurée dans chaque département conformément aux articles L5211-42 et suivants du CGCT.

Présidée par le préfet, elle est composée :

• à 50% de représentants des communes du département ;
• à 30% de représentants des EPCI à fiscalité propre ;
• à 5% de représentants des syndicats mixtes et des syndicats de communes ;
• à 10% de représentants du conseil départemental ;
• à 5% de représentants du conseil régional dans la circonscription départementale.

Elle établit et tient à jour un état de la coopération intercommunale dans le département. Elle peut formuler toute proposition tendant à renforcer la coopération intercommunale. Elle est consultée par le préfet, notamment sur tout projet :

• de création, de modification de périmètre ou de fusion d'EPCI ;
• de création d'un syndicat mixte.

Essentiel

L’intercommunalité désigne une forme de coopération entre les communes qui peuvent se regrouper pour :

• gérer en commun des équipements ou des services publics (ramassage des ordures ménagères, assainissement, transports urbains…) ;
• élaborer des projets de développement économique, d’aménagement ou d’urbanisme à l’échelle d’un territoire plus vaste que celui de la commune.

Cette coopération est mise en œuvre au sein d’établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

Dans chaque département siège une commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI).