L'adaptation au cadre européen

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En quoi le droit européen concerne-t-il l'administration ?

Le droit de l’Union européenne (UE) a une valeur supérieure à la loi en droit français. Il appartient d’abord à l’administration, et plus particulièrement aux ministères, de repérer les domaines dans lesquels le droit de l’Union va entraîner des modifications du droit français.

Le droit de l’Union est soit directement applicable en France, soit "transposé", c’est-à-dire intégré par une loi ou un règlement français, dans notre législation.

Il influence donc le fonctionnement de l’administration dans de nombreux domaines, dont on peut rappeler les principaux.

D'abord, la fonction publique française s’est ouverte aux ressortissants des autres États membres de l’UE (lois du 26 juillet 1991, loi du 16 décembre 1996 et loi du 26 juillet 2005). Cependant, ils ne peuvent pas occuper des fonctions participant à l’exercice de la Souveraineté ou des prérogatives de puissance publique (ex. : diplomatie). Ce sont désormais 80 % des emplois de la fonction publique française qui sont ainsi ouverts.

L’évolution des règles du contrat de travail utilisé dans l’administration trouve son origine dans le droit européen (directive du 28 juin 1999, transposée par la loi du 26 juillet 2005). Depuis lors, et contrairement à la tradition administrative française, un "renouvellement" d’un contrat à durée déterminée au-delà de six ans entraîne automatiquement sa transformation en contrat à durée indéterminée. Il s’agit de lutter contre la précarité de l’emploi dans le secteur public.

Enfin, le droit de l’Union a une influence sensible dans le domaine des concessions et des marchés publics. Sous l’effet de plusieurs directives (en dernier lieu, celles du 26 février 2014), les exigences du droit européen ont conduit à un rapprochement, notamment sur deux thèmes sensibles : la publicité, qui doit être assurée à tous ces contrats, et la transparence, qui doit caractériser leur procédure d’adoption. Le nouveau code de la commande publique, entré en vigueur au 1er avril 2019, intègre les évolutions liées à la transposition de ces directives.

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Par quels moyens l'administration française peut-elle intervenir au niveau européen ?

L’administration dispose de plusieurs moyens pour intervenir au niveau européen.

Au niveau politique, ses intérêts peuvent être relayés par un ministre ou un secrétaire d’État chargé des affaires européennes. De manière générale, tous les ministres sont amenés à négocier au niveau européen. C’est le cas, en tout premier lieu, du ministre de l’Agriculture dans le cadre de la politique agricole commune.

Du point de vue administratif, deux instances jouent un rôle essentiel :

• le Secrétariat général des affaires européennes (SGAE). Il s’agit d’une administration directement rattachée au Premier ministre et dirigée, le plus souvent, par son conseiller aux affaires européennes ou celui du président de la République. Il est organisé en secteurs regroupant chacun plusieurs politiques européennes. Il est le garant de la cohérence et de l’unité de la position des différents ministères au sein de l’UE, ainsi que pour les activités de l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE). Il joue un rôle de trait d’union entre les sphères politique et administrative.
• la Représentation permanente : c’est une mission diplomatique auprès de l’UE chargée de défendre les intérêts de la France au sein des institutions européennes, et particulièrement du Comité des représentants permanents (COREPER), organe rassemblant les représentants permanents des États membres. Le représentant permanent a rang d’ambassadeur. La Représentation permanente est en lien permanent avec le SGAE, assurant une communication continue entre le niveau européen et le niveau interne au cours de la négociation des actes de l’Union européenne.

Par ailleurs, l’administration locale dispose de relais au niveau européen via le Comité des régions, instance de représentation des collectivités territoriales au sein de l’UE.

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Comment l'administration française applique-t-elle le droit européen ?

L’administration applique le droit de l’Union, selon les cas, soit immédiatement, soit après transposition du texte européen dans le droit national.

En effet, le droit de l’Union a une valeur supérieure à celle du droit national. Une transposition – c’est-à-dire l’adaptation du droit français aux exigences de la législation de l’Union – est cependant nécessaire dans le cas des directives et des décisions-cadres. Pour les autres textes européens, la situation est différente : les règlements et les décisions sont directement applicables sans transposition, les recommandations et les avis ne sont pas contraignants.

Pour les transpositions, les directives de l’Union européenne ne lient les États membres qu’en ce qui concerne les résultats à atteindre, mais les laissent libres de choisir les moyens d’y parvenir. L’administration française doit alors déterminer si le droit national est déjà conforme à la directive, et dans la négative, s’il convient de modifier le droit interne par la loi ou le règlement. Le Secrétariat général du gouvernement (SGG) et le Secrétariat général aux affaires européennes (SGAE) centralisent le processus de transposition. Le Conseil d’État joue aussi un rôle essentiel, en distinguant ce qui, dans la directive, relève du domaine de la loi ou du règlement au vu des articles 34 et 37 de la Constitution.

La supériorité du droit de l’Union sur le droit national a été confirmée par plusieurs institutions. Ainsi, la Cour de justice des communautés européennes (CJCE, devenue en 2009 la CJUE : Cour de justice de l’Union européenne) considérait que le droit communautaire constituait un nouvel ordre juridique et devait s’imposer à celui des États membres (notamment l’arrêt Simmenthal du 9 mars 1978). En France, la Cour de cassation a rapidement suivi ce même raisonnement, depuis l’arrêt Société des Cafés Jacques Vabre du 24 mai 1975. En revanche, le Conseil d’État a été plus réticent à formuler cette supériorité du droit communautaire. C’est cependant chose faite depuis son arrêt Nicolo du 20 octobre 1989.

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La transposition des textes européens par l'administration

Les difficultés de l’administration française pour transposer les textes européens sont de plusieurs natures.

D'abord, la multiplicité des textes – règlements, directives, décisions, sans compter les livres verts ou livres blancs de la Commission européenne… – ne facilite pas forcément leur suivi.

Les obstacles politiques peuvent parfois accentuer ces difficultés de suivi. En effet, les pouvoirs publics, en désaccord avec une position européenne, ont pu parfois tarder à mettre en œuvre les textes. Cela a été le cas de la "directive oiseaux" de 1979, que la France a essayé à plusieurs reprises de concilier avec ses textes nationaux sur la chasse.

Parfois, les administrations elles-mêmes ont des réticences à prendre en charge la transposition des directives de l’Union. Il s’agit en effet d’un travail extrêmement long, parfois fastidieux.

Enfin, la transposition puis l’application du droit de l’Union font intervenir de multiples acteurs : gouvernement, administration centrale, services déconcentrés mais aussi collectivités territoriales. Ce qui ne rend pas la tâche facile.

Depuis le milieu des années 2000, la France a largement réduit son déficit de transposition. Grâce à des efforts conséquents, elle figurait fin 2017 au premier rang du classement européen en ce domaine. Le nombre de procédures d’infractions engagées par la Commission contre la France est également en baisse sensible à cette date. Cela tient au fait que plusieurs solutions ont été mises en œuvre :

• L’amélioration de la formation en matière européenne des fonctionnaires français est la première piste. Ainsi, les sessions de formation aux questions européennes organisées par l’École nationale d’administration (ENA) et les instituts régionaux d’administration (IRA) se sont multipliées.
• La désignation dans chaque ministère d’un référent chargé de l’application du droit de l’Union permet de lutter contre le déficit de transposition des directives enregistré par la France depuis 2005. Ainsi, il lui revient de recenser tous les textes européens en attente , ce qui permet d’informer plus rapidement le pouvoir exécutif d’un retard dans cette mise en œuvre.
• Enfin, le recours aux ordonnances améliore également les délais de transposition. Il s’agit d’une délégation du pouvoir législatif au Gouvernement pour un objet et un délai déterminés (art. 38 de la Constitution).

À l'inverse, la sur-transposition des directives est également dénoncée. Un projet de loi portant suppression de sur-transpositions de directives européennes en droit français a d'ailleurs été déposé au Parlement le 3 octobre 2018. Le Gouvernement, dans un objectif de simplification et de réduction de la production de normes, souhaite supprimer "toute mesure de transposition instaurant une norme plus contraignante que celle qui résulterait de la stricte application de la directive, sans que cela ne soit justifié par un objectif national identifié".