L'encadrement de l'action de l'administration

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Pouvoir discrétionnaire, d'appréciation, comment l'administration peut-elle agir ?

Compétence liée, pouvoir d'appréciation et discrétionnaire : quelles différences ?

En droit administratif, la compétence liée est un pouvoir que son détenteur (ici, l'administration) est obligé d'utiliser, qu'il le veuille ou non. On dit que la compétence est "liée" car elle est encadrée par d'autres textes qui déterminent l'action de l'administration.

Ainsi, dans de nombreux cas, l'administration ne dispose que d'une compétence liée, c'est-à-dire qu'elle a pour rôle d'appliquer les textes de loi. Par exemple, si une personne souhaite et peut bénéficier d'une aide (comme les aides au logement), l'administration doit faire en sorte qu'elle perçoive le montant auquel elle est éligible.

Dans d’autres cas, l’administration est en mesure de juger elle-même d'une situation. Elle reste néanmoins soumise au principe de légalité, ce qui signifie qu'elle doit agir en conformité avec la loi. On dit que le pouvoir de l'administration est :

• un pouvoir d'appréciation, lorsque la décision de l’administration est subordonnée à des éléments de fait, qu’elle doit elle-même apprécier. En droit des étrangers, par exemple, l'administration prend en compte des éléments tels que la bonne intégration à la société française ou le sérieux des études suivies ;
• un pouvoir discrétionnaire, lorsque la décision peut être totalement indépendante des éléments de fait. L'administration peut décider d'agir ou de ne pas agir, tout en restant dans la légalité.

Plus le sujet est technique, plus le juge administratif a tendance à considérer que l’administration doit disposer d’un pouvoir discrétionnaire.


Quel contrôle le juge administratif exerce-t-il ?

Le juge administratif s'assure de la légalité des actes administratifs.

Le recours le plus fréquent auquel doit répondre le juge administratif est le recours pour excès de pouvoir, qui demeure le principal moyen de contestation de la légalité des actes administratifs. Dans ce type de procédure, le juge administratif a pour rôle de protéger les droits et les devoirs des administrés en s'assurant que les décisions prises par l'administration ne sont pas sorties du cadre légal.

Le contrôle effectué par le juge administratif peut évoluer avec le temps. Ainsi, dans certains domaines soumis au pouvoir discrétionnaire de l’administration, on est passé d’une absence de contrôle à un contrôle minimal, voire renforcé (par exemple dans le cas d'une erreur manifeste d'appréciation, qui désigne une disproportion excessive entre les faits et la décision prise par l'administration).

Les décisions prises dans le cadre d’un pouvoir discrétionnaire n’échappent pas au droit et peuvent également faire l'objet d’un contrôle par le juge.

Essentiel

La liberté d'action d'une autorité administrative dépend de l'étendue de son pouvoir. Selon la situation et la législation en vigueur, l'administration peut avoir une compétence liée (aucune liberté), un pouvoir d'appréciation (évaluation d'une situation) ou pouvoir discrétionnaire, donnant toute liberté de décision (sanction d'un fonctionnaire, par exemple).

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Qu'est-ce que le principe de légalité ?

Quelles sont les normes à respecter ?

Un acte administratif doit être conforme à plusieurs types de normes :

• la norme constitutionnelle (Constitution et bloc de constitutionnalité) doit être respectée lorsqu'un acte administratif fait directement application de la Constitution. Un acte administratif conforme à la loi qu'il applique ne peut pas être annulé par le juge administratif pour la violation d'une disposition constitutionnelle. Le juge administratif ne peut pas sanctionner l'inconstitutionnalité de la loi. Ceci est du ressort du Conseil constitutionnel (théorie de la "loi écran") ;
• les conventions et les traités internationaux. Depuis l'arrêt Nicolo du Conseil d'État, les traités doivent être respectés par les actes administratifs même lorsqu'une loi qui leur est contraire est adoptée ensuite ;
• le droit européen, édicté par les institutions européennes sous forme de règlements (directement applicables par l'ensemble des États membres) ou de directives (qui doivent être transposées dans le droit interne) ;
• les principes généraux du droit qui ne sont pas expressément formulés dans les textes mais qui, dégagés par le juge et consacrés par lui, s'imposent à l'administration dans son action.

Il existe aussi une hiérarchie entre les actes administratifs :

les actes réglementaires ont une valeur supérieure aux actes individuels (arrêté de nomination, par exemple). Au sein d'une même catégorie d'acte (les arrêtés, par exemple), il existe une hiérarchie en fonction de l'autorité administrative émettrice.


Comment est contrôlée la légalité d'un acte administratif ?

Le principe de légalité, pour être efficace, doit être accompagné d'un système de contrôle.

Ce contrôle peut être exercé par :

• l'administration elle-même ;
• le juge administratif qui statue sur le fait de savoir s'il y a eu ou non méconnaissance d'une règle de droit.

Essentiel

Le principe de légalité exprime la soumission de l'administration au droit. Dans un État de droit, la puissance publique est soumise à des règles qui précèdent son action.

Le principe de légalité permet de protéger les citoyens contre l'arbitraire de l'administration, puisqu'il définit les limites de son action. La légalité d'un acte administratif peut faire l'objet d'un contrôle interne ou d'un contrôle du juge.

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Quelles sont les différentes formes de responsabilité de l'administration ?

L’administration est soumise au principe de responsabilité, qui l’oblige à réparer les dommages causés par son fait. Ce principe peut prendre plusieurs formes.

La responsabilité contractuelle concerne les relations de l’administration et des personnes signataires d’un contrat avec elle (cocontractants). Si l’administration, ou son cocontractant, n’exécute pas les obligations prévues au contrat, l’autre partie peut saisir le juge afin d’obtenir réparation à ces manquements contractuels.

Dans les autres cas, la responsabilité est dite "extracontractuelle", car elle ne trouve pas son fondement dans un contrat. La responsabilité peut alors être :

• une responsabilité pour faute : la victime doit alors démontrer une faute de l’administration ;
• une responsabilité sans faute : il faut seulement prouver que le dommage est en lien avec une activité de l’administration, qui n’a pas commis de faute pour autant.

Lorsque la responsabilité est pour faute, celle-ci peut être qualifiée de simple ou lourde. En principe, une faute simple suffit aujourd’hui à engager la responsabilité de l’administration, mais dans certains cas une faute lourde demeure exigée.

Lorsque la responsabilité est sans faute, elle peut être de deux types :

• soit "pour risque" (ex : dommages liés à des travaux publics, à l’utilisation de matériels dangereux comme des explosifs, à des risques subis par les agents pendant leur service) ;
• soit pour "rupture d’égalité devant les charges publiques" du fait d’une loi ou d’une décision légale (ex : une loi interdit la commercialisation d’un produit qui a fait la fortune d’une entreprise, ruinant de ce fait cette dernière).

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L’administration doit-elle respecter le droit de la concurrence ?

L’administration, via ses entreprises publiques, est soumise au droit de la concurrence. En effet, depuis les années 1980, le développement du droit de la concurrence, aussi bien au niveau européen qu’au niveau national, a fait évoluer la jurisprudence dans ce domaine.

Ainsi, le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) établit que les entreprises chargées de services d’intérêt économique général sont soumises aux règles définies par le traité en matière de concurrence (art. 106-2 TFUE). En droit français, l’ordonnance du 1er décembre 1986 sur la liberté des prix et de la concurrence a précisé que les règles qu’elle définissait en la matière s’appliquaient également aux activités de production, de distribution et de services des personnes publiques (art. 53 de la constitution).

En conséquence, après certaines hésitations, le Conseil d’État a finalement accepté d’apprécier la validité d’un acte administratif au regard de l’ordonnance de 1986 (Conseil d’État, 3 novembre 1997, Société Million et Marais). La question de la conciliation des exigences de service public avec celles du droit de la concurrence et de son impact sur l’action de l’administration est complexe. Le Conseil d’État lui a d’ailleurs consacré son rapport public en 2002, Collectivités publiques et concurrence. On peut du reste souligner que le Conseil d’État sollicite régulièrement l’avis de l’Autorité de la concurrence.

Ces évolutions juridiques se sont traduites notamment dans le secteur des télécommunications et de l’énergie. Ainsi, la loi du 31 décembre 2003 a redéfini le service universel de télécommunications en précisant qu’il peut être attribué à d’autres opérateurs que France Télécom, dont elle a prévu la privatisation (effective en septembre 2004). De même, la loi du 3 janvier 2003 a permis le développement de la concurrence dans les secteurs du gaz et de l’électricité. EDF et GDF sont d’ailleurs devenus des sociétés anonymes en novembre 2004, jusqu'à ce que GDF fusionne avec la société Suez en 2008, la participation de l’État au capital devenant alors minoritaire (l’entreprise a été renommée Engie en 2015).

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L’administration est-elle soumise au principe de précaution ?

Le principe de précaution s’impose aux administrations. Il les oblige à développer en leur sein des procédures de prévision et d’évaluation afin de tenter de prévenir les risques majeurs pouvant conduire à l’engagement de leur responsabilité.

Le principe de précaution a été introduit en droit français par la loi Barnier du 2 février 1995 sur le renforcement de la protection de l’environnement. Selon ce principe, "l’absence de certitudes, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, ne doit pas retarder l’adoption de mesures effectives et proportionnées visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à l’environnement à un coût économique acceptable".

Le Conseil d’État a fait application de ce principe. Dans son arrêt Association Greenpeace France du 25 septembre 1998, il a prononcé sur ce fondement un sursis à exécution d’un arrêté du ministère de l’Agriculture et de la Pêche qui autorisait la commercialisation de variétés de maïs génétiquement modifié.

Ce principe a aujourd'hui valeur constitutionnelle.

En effet, la révision constitutionnelle du 1er mars 2005 a annexé la Charte de l’environnement à la Constitution. Or, l’article 5 de la Charte dispose : "Lorsque la réalisation d’un dommage, bien qu’incertaine en l’état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l’environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d’attributions, à la mise en œuvre de procédures d’évaluation des risques et à l’adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage".

Par ailleurs, par son arrêt Commune d’Annecy du 3 octobre 2008, le Conseil d’État a précisé que tous les droits inscrits dans la Charte de l’environnement avaient une valeur juridique contraignante.