Le conseil d'état

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Quel est le rôle du Conseil d'État ?

Fonction consultative

Le Conseil d'État assure un rôle de conseiller juridique auprès du Gouvernement, de l'Assemblée nationale et du Sénat.

La Constitution du 4 octobre 1958 prévoit trois cas précis de consultation obligatoire du Conseil d'État :

• en vertu de l'article 39, tout projet de loi est délibéré en Conseil des ministres après avis du Conseil d'État (le Conseil examine également l'étude d'impact qui accompagne tout projet de loi) ;
• l'article 38 impose la consultation du Conseil d'État sur tout projet d'ordonnance avant son adoption en Conseil des ministres ;
• enfin, selon l'article 37, la consultation du Conseil d'État est obligatoire sur les textes importants de nature réglementaire (comme les décrets).

Toute autre saisine du Conseil d'État est facultative.

Depuis la révision constitutionnelle de 2008, le Conseil d'État peut aussi se mettre au service du Parlement : "dans les conditions prévues par la loi, le président d'une assemblée peut soumettre pour avis au Conseil d'État, avant son examen en commission, une proposition de loi déposée par l'un des membres de cette assemblée, sauf si ce dernier s'y oppose" (article 39).

L'analyse du Conseil d'État est juridique. Le Conseil s'assure que les textes soumis sont :

• respectueux de la Constitution, du droit européen et national ;
• cohérents, compréhensibles et applicables dans la vie quotidienne.

Fonction contentieuse

Le Conseil d’État est également le juge administratif suprême. En effet, le système juridictionnel français distingue l'ordre juridictionnel judiciaire, au sommet duquel se trouve la Cour de cassation, et l'ordre juridictionnel administratif, dont la cour suprême est le Conseil d’État.

Le Conseil d'État a des compétences de juge de premier et dernier ressort : pour les recours qui ne relèvent d'aucun tribunal administratif déterminé, pour le contentieux électoral (élections européennes, régionales...).

Si la mesure contestée provient du Gouvernement ou d'une autorité administrative indépendante, le Conseil d'État est saisi directement. Si la mesure provient d'une administration locale, c'est le tribunal administratif de la localité qui est saisi. En cas d'urgence, le juge des référés peut prendre une décision provisoire pour protéger une liberté fondamentale.

Depuis la création des cours administratives d'appel, les compétences d'appel du Conseil ont été fortement réduites. Son rôle essentiel est celui de juge de cassation. À ce titre, il ne se prononce que sur la bonne application du droit.

Le Conseil d’État veille ainsi à préserver l’intérêt général et l’efficacité de l’action administrative, tout en protégeant au mieux les droits des citoyens. Ses décisions sont contraignantes pour l'administration.

Essentiel

Le Conseil d'État est la plus haute juridiction administrative. Cette institution a en charge deux missions :

• conseiller le Gouvernement, l'Assemblée nationale et le Sénat ;
• juger l'administration en tant que juge administratif suprême (il intervient dans le cadre de litiges entre l'administration et les administrés, le plus souvent après les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel).

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Qui sont les membres du Conseil d'État et comment sont-ils recrutés ?

Qui sont les membres du Conseil d'État ?

Les 300 membres du Conseil d'État sont répartis en cinq catégories :

1. auditeur,
2. maître des requêtes,
3. conseiller d'État,
4. président de section,
5. vice-président du Conseil d'État.

Les membres du Conseil n'ont pas le statut de magistrat, ils sont fonctionnaires. Bien que leur inamovibilité ne soit pas prévue dans les textes, elle est garantie en pratique. L'indépendance des membres du Conseil d'État a été confirmée par l'article 12 de la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.


Quels sont les membres ordinaires ?

Les auditeurs au Conseil d’État sont nommés par arrêté du vice-président du Conseil d'État pour une durée de trois ans non renouvelable. Ils sont recrutés parmi les membres du corps des administrateurs de l'État, notamment (la liste des corps et cadre d'emploi dont les membres peuvent être nommés auditeurs est fixée par décret). La procédure de nomination des auditeurs au Conseil d'État a été modifiée par l'ordonnance du 2 juin 2021.

Auparavant, les postes d’auditeurs étaient offerts aux élèves sortants de l’ENA.

Les maîtres des requêtes sont nommés par décret du président de la République.

Ils sont recrutés selon trois voies d'accès :

• une voie réservée aux auditeurs ayant exercé trois ans,
• une voie ouverte à des personnes ayant exercé pendant au moins quatre ans les fonctions de maître des requêtes en service extraordinaire,
• une voie réservée aux membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel.

Les conseillers d’État sont nommés par décret du président de la République en conseil des ministres. Ils sont principalement recrutés parmi les maîtres des requêtes ayant exercé 12 années et accompli leur mobilité statutaire.


Quels sont les membres en service extraordinaire ?

À côté des membres ordinaires, le Conseil compte des membres en service extraordinaire. Parmi eux, figurent douze conseillers d’État nommés par le Gouvernement par décret en Conseil des ministres, pour une durée de cinq ans non renouvelable. Choisis parmi des personnalités qualifiés, ils exercent des fonctions consultatives.

La loi du 20 avril 2016 a créé la catégorie des conseillers d'État en service extraordinaire, nommés pour exercer des fonctions juridictionnelles. Choisis parmi les personnes justifiant de 25 années au moins d'activité professionnelle dans le domaine du droit, ils sont exclusivement affectés à la section du contentieux.

Essentiel

Le Conseil d’État est composé d’auditeurs, de maîtres des requêtes et de conseillers d’État. Il comprend des membres ordinaires et d'autres, moins nombreux, dits "en service extraordinaire".

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Comment s'organise le Conseil d'État ?

Qui préside le Conseil d'État ?

Le Conseil d’État est présidé en droit par le Premier ministre, mais sa présidence effective revient à son vice-président. Onze vice-présidents se sont succédé depuis 1944, ce qui témoigne de l’extrême stabilité de l’institution.

Depuis 5 janvier 2022, le vice-président du Conseil d’État est Didier-Roland Tabuteau, successeur de Bruno Lasserre (2018-2022).


Les sections consultatives

Pour examiner les projets de loi et la règlementation qui lui sont soumis par le Gouvernement ou le Parlement, le Conseil d'État est organisé en cinq sections consultatives :

1. section des finances,
2. section de l’intérieur,
3. section sociale,
4. section des travaux publics,
5. section de l’administration.

La plupart des avis sont rendus par l’une des sections. Les textes les plus importants (projets de révision constitutionnelle, par exemple) sont examinés par l’Assemblée générale qui réunit les conseillers d'État de toutes les sections consultatives.

Les décisions urgentes sont prises par la commission permanente (vice-président, un président de section et douze conseillers d’État).


La section du contentieux

La section du contentieux est composée de dix chambres ayant chacune un domaine de compétence propre. Par exemple, la 1ère chambre traite des litiges liés à l'aide sociale, la santé et l'urbanisme, notamment. Certaines matières sont partagées entre les chambres (élections, agents publics...). Le bureau des référés traite les recours déposés en urgence devant le Conseil d'État.

Après le dépôt d'un recours par un citoyen, l'affaire est instruite par la section du contentieux par un rapporteur. Une audience est ensuite organisée. Lors du délibéré, les juges peuvent être de 3 à 17 selon la complexité de l'affaire. La décision est adoptée à la majorité des membres de la formation du jugement.


La section du rapport et des études

La section du rapport et des études prépare le rapport annuel. Elle produit des études sur des questions juridiques et peut organiser des colloques ou cycles de conférences.

Elle veille à l’exécution des décisions de justice du Conseil d'État et assure des missions de coopération internationale.

Essentiel

Le Conseil d'État est compétent en matière consultative et en matière contentieuse :

• pour conseiller le Gouvernement et le Parlement, le Conseil comprend cinq sections consultatives ;
• pour juger l'administration, la section du contentieux est composée de dix chambres ayant chacune un domaine de compétence propre.

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Comment le Conseil d'État conseille-t-il le Gouvernement ?

Examen des projets de textes avant délibération en Conseil des ministres

Le Conseil d’État est d’abord chargé d’examiner des projets de textes avant leur délibération en Conseil des ministres.

La consultation du Conseil d’État est obligatoire pour les projets de loi et d’ordonnances, ainsi que pour les décrets pour lesquels cela a été prévu.

En outre, il peut aussi être consulté de manière facultative, à la demande du Gouvernement, sur tout projet de texte.

Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, le président de l’Assemblée nationale et le président du Sénat ont également la faculté de saisir pour avis le Conseil d’État d’une proposition de loi émanant d’un membre de leur assemblée avant son examen en commission. Afin de ne pas porter atteinte au droit d’initiative individuelle reconnu à chaque parlementaire, l’auteur d’une proposition de loi peut s’opposer à sa transmission au Conseil d’État.

Lorsqu'il examine un texte, le Conseil d’État se prononce sur :

• la forme : il veille à ce que les textes soient bien rédigés ;
• la légalité : il vérifie le respect des règles de compétence, de procédure et, sur le fond, le respect des textes hiérarchiquement supérieurs ;
• l’opportunité : il établit le bilan des avantages et des inconvénients du texte. Il ne s’agit pas d’un jugement d’opportunité politique.

Le Gouvernement n’est pas tenu de suivre les avis du Conseil d’État, mais le fait le plus souvent.


Autres motifs de consultation

Le Conseil d’État peut aussi être consulté sur toute question par le Gouvernement. Il a par exemple été saisi, au moment de l’affaire du "foulard islamique" en novembre 1989, pour préciser la portée du principe de laïcité.

Ces avis sont secrets sauf si le Gouvernement en décide autrement.

Le Conseil rend enfin des rapports sur des questions particulières et peut attirer l’attention du Gouvernement sur les réformes lui paraissant conformes à l’intérêt général.

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Quel est le contenu du travail du Conseil d'État sur un texte du Gouvernement ?

Le texte du Gouvernement, imprimé sur un papier de couleur rose, est soumis à la section consultative compétente du Conseil d'État dont le président désigne un rapporteur. Le travail de ce dernier doit aboutir, d’une part, à l’élaboration d’un avis au Gouvernement (s’il s’agit d’un projet de loi ou d’une ordonnance) ou d’une note (s’il s’agit d’un décret posant des difficultés) et, d’autre part, à la rédaction d’un nouveau texte tenant compte de trois éléments.

Qualité de la rédaction : la légistique (la légistique est l'ensemble des méthodes et conventions de rédaction des textes normatifs (lois, décrets, etc.).

Le premier élément est la qualité de la rédaction. Le texte retenu par le Conseil d’État doit comporter des dispositions suffisamment précises, des formules non équivoques et intelligibles. On appelle aujourd'hui "légistique" l’ensemble des règles à respecter dans la rédaction des textes afin de contribuer à l’intelligibilité du droit.

Le Conseil d’État et le Secrétariat général du Gouvernement ont édité un Guide de légistique, composé de fiches régulièrement mises à jour sur le site Légifrance. Le Conseil d’État peut en outre, de façon générale, appeler l’attention du Gouvernement sur des améliorations à apporter à l’écriture des textes (voir par exemple : "Recommandations au Gouvernement sur la rédaction des dispositions d’application outre-mer des textes législatifs et réglementaires", adoptées par l’assemblée générale du Conseil d’État le 7 janvier 2016, en Commission supérieure de codification, Rapport annuel 2015).


Sécurité juridique et bonne administration

Le deuxième élément est la sécurité juridique du texte. L’examen du Conseil d’État doit avoir pour objectif de transmettre au Gouvernement un texte qui n’encourt pas de risque d’annulation. Le rapporteur examine en particulier l’effectivité des consultations requises, le respect de la hiérarchie des normes, le caractère normatif des dispositions, les modalités d’application à l’outre-mer, la pertinence des dispositions transitoires.

Comme l’observait le vice-président du Conseil d’État, "il répond de moins en moins à la demande suivante : “Qu’en pense le Conseil d’État ?”, mais bien plutôt à cette question : “Que pense le Conseil d’État de ce que pensera demain de ce texte le Conseil constitutionnel, la Cour européenne des droits de l’homme ou la Cour de justice de l’Union ?" (Jean-Marc Sauvé, intervention devant le Parlement de la République de Croatie, 3 mars 2015).

Pour un projet de loi, il contrôle également la qualité de l’étude d’impact imposée par la loi organique prévue à l’article 39 alinéa 3 de la Constitution (chapitre II de la loi organique no 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution), et pour les décrets par des circulaires du Premier ministre (voir en particulier : circulaire du 17 février 2011 relative à la simplification des normes concernant les entreprises et les collectivités territoriales).

Il vérifie, pour les ordonnances et les décrets, la présence des contreseings exigés par les articles 19 ou 22 de la Constitution.

Le troisième élément est la recherche des conditions d’une bonne administration. Il s’agit de s’interroger non sur l’opportunité politique du texte, mais sur le réalisme et l’efficacité de ses dispositions. À cet égard, la connaissance par les membres du Conseil d’État du fonctionnement de l’administration revêt un caractère très précieux pour apprécier les conditions envisagées de la mise en œuvre du texte.

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Quel est le rôle du Conseil d’État lors de l’examen d'une proposition de loi ?

Le vice-président du Conseil d’État attribue en principe l’examen de la proposition de loi à la section administrative compétente (art. L. 123-1 CJA), puis le texte est examiné par l’assemblée générale du Conseil d’État.

Le parlementaire auteur du texte peut produire devant le Conseil d’État toutes observations ; il est entendu à sa demande par le rapporteur de la section et peut participer, avec voix consultative, aux séances de la section et de l’assemblée générale au cours desquelles l’avis est délibéré (art. L. 123-2 CJA). Il peut être accompagné par des collaborateurs ou des fonctionnaires parlementaires voire, s’il le demande et si le Gouvernement l’accepte, par des représentants des ministères (art. R. 123-24-1 CJA).

Le Conseil d’État donne un avis sur le texte par une “note relevant les difficultés juridiques que pourrait soulever la rédaction retenue par l’auteur de la proposition et exposant, le cas échéant, les voies permettant de supporter ses difficultés” (Rapport annuel du Conseil d’État 2016, p. 207). Autrement dit, contrairement à ce qu’il fait pour un projet de loi – qui, lui, n’est pas encore délibéré en Conseil des ministres –, le Conseil d’État ne réécrit pas le texte qui est déjà déposé, mais donne dans sa note toutes indications utiles pour corriger le texte de la proposition afin d’assurer sa régularité juridique, notamment au regard des règles constitutionnelles et conventionnelles.

Aux termes de l’article 4 bis de l’ordonnance du 17 novembre 1958 modifiée, “L’avis du Conseil d’État est adressé au président de l’assemblée qui l’a saisi, qui le communique à l’auteur de la proposition. Celui-ci a la liberté de la rendre publique.”

Dans une rubrique “Le Conseil d’État, conseiller du Parlement”, le rapport public annuel du Conseil d’État rend compte de cette mission.

Depuis l’entrée en vigueur de la nouvelle disposition constitutionnelle (art. 39 issu de la révision de 2008), et jusqu'au 31 décembre 2016, le Conseil d’État a été saisi par les présidents des deux assemblées de vingt-deux propositions de loi : dix-neuf rédigées par un député, trois par un sénateur.

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Comment le Conseil d'État défend-il les droits des citoyens face à l’administration ?

En tant que juge administratif suprême, le Conseil d’État veille, depuis sa création, à assurer l’équilibre entre les prérogatives de puissance publique et les droits des citoyens.


Recours pour excès de pouvoir

Les citoyens peuvent exercer un recours pour excès de pouvoir devant la juridiction administrative, afin de demander l’annulation pour illégalité d’un acte administratif.

Le Conseil d’État vérifie à cette occasion :

• la légalité externe de l’acte : l’auteur de l’acte était-il compétent ? Les procédures prévues par la loi ont-elles été respectées ?
• la légalité interne de l’acte : l’acte a-t-il bien été pris dans un but d’intérêt général (contrôle du détournement de pouvoir) ? Les faits qui ont justifié l’acte sont-ils avérés et justifiaient-ils l’acte pris ?

Responsabilité de l'administration et procédure en référé

Le Conseil d’État a aussi permis la mise en jeu de la responsabilité de l’administration.

Jusqu'à la fin du XIXe siècle, un régime d’irresponsabilité était appliqué lorsqu'un citoyen subissait un dommage du fait de l’administration. Progressivement, le Conseil d’État a fait évoluer sa jurisprudence en reconnaissant plus largement la responsabilité de l’administration, et donc permis l’indemnisation des victimes. Il lui arrive, dans certains cas, d’engager la responsabilité de l’administration même en l’absence de faute (ex : en matière de responsabilité médicale).

Le Conseil d’État est, enfin, le juge des référés. Le référé est une procédure d’urgence : le juge prend des mesures provisoires pour protéger les droits d’un administré.

Le référé-liberté, par exemple, permet l’intervention du juge quand une administration (État, collectivités territoriales, etc.) porte atteinte de manière grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale (liberté d’expression, droit au respect de la vie privée, etc.). Le Conseil d'État doit se prononcer dans les 48 heures.

Information

Exemple : dans le cadre de la pandémie de Covid-19, le syndicat des discothèques a déposé une demande contre la fermeture des établissements de nuit. Le 13 juillet 2020, le Conseil d’État a rejeté le recours, estimant que l’atteinte aux libertés d’entreprendre, du commerce et de l’industrie ne revêtait pas un caractère manifestement illégal.