L'évolution des collectivités territoriales

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Organisation territoriale : les apports de la Révolution française

Création des communes et des départements

L’Assemblée constituante fixe les cadres territoriaux encore en place aujourd'hui. Le décret du 14 décembre 1789 crée 44 000 municipalités (sur le territoire des anciennes "paroisses") baptisées "communes" en 1793. La loi du 22 décembre 1789 crée les départements, le décret du 26 février 1790 en fixe le nombre à 83.

Il sera fait une nouvelle division du royaume en départements. Art. 1er du décret du 22 décembre 1789.

Ces textes consacrent également un principe d’uniformité exigeant que tous les Français soient soumis à une administration identique sur l’ensemble du territoire. Les administrations locales des communes, districts et départements doivent donc être régies par des règles similaires au nom du principe d’égalité devant la loi, défini par la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, et de la fin des privilèges votée le 4 août 1789.


Une administration centralisée

L'administration locale mise en place gère les affaires de l’État : les communes ont la charge de la répartition des contributions directes, les départements ont vocation à gérer toutes les matières administratives mais au nom du roi. Il ne s’agit pas d’une réelle décentralisation. Seule la commune est conçue comme s’occupant à la fois des affaires locales et nationales. Dans un premier temps, les maires et leurs adjoints sont élus par les citoyens (notion qui exclut du vote un certain nombre d'habitants).

Les difficultés rencontrées par la Révolution, à partir de la Convention (1792), conduisent l’État à recentraliser l’administration locale. Il s’agissait de lutter contre les tendances "fédéralistes" ou "girondines" qui marquaient la volonté d’échapper au pouvoir révolutionnaire parisien. Ce mouvement de recentralisation est consacré par Napoléon Bonaparte avec la loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800). La loi institue les préfets. Elle organise une administration totalement hiérarchisée depuis les préfets jusqu'aux maires. Toutes ces autorités locales sont nommées par le pouvoir central. Les maires et leurs adjoints sont alors nommés par le Premier consul dans les communes de plus de 5 000 habitants et par le préfet du département dans les communes de moins de 5 000 habitants.

Essentiel

Les communes et les départements sont créés en 1789. À l'époque napoléonienne, ces structures administratives sont maintenues et dépendent totalement du pouvoir central.

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Organisation territoriale : les apports de la IIIe République

La loi sur les conseils généraux de 1871

La loi du 10 août 1871 sur les conseils généraux est adoptée au lendemain de la Commune de Paris. Le conseil général (aujourd'hui dénommé conseil départemental) devient l’entité chargée de gérer les affaires du département. Il est aidé en cela par une commission départementale élue en son sein. Les réunions de la commission sont plus fréquentes que celles du conseil général. Le préfet détient la fonction exécutive et reste le véritable "patron" de l’administration départementale. Président du conseil général, il préside les séances.
C’est la crainte de confier trop de pouvoirs à un élu départemental qui conduit à la mise en place de ce régime de semi-décentralisation qui va durer jusqu’en 1982.


La Grande Charte municipale

La loi du 5 avril 1884 relative à l’organisation municipale, encore appelée Grande Charte municipale, fait de la commune une véritable collectivité décentralisée. Le conseil municipal, désormais, "règle par ses délibérations les affaires de la commune". Le conseil municipal est élu au suffrage universel et le maire est élu par le conseil municipal (sauf à Paris). L’organisation de la commune, le fonctionnement de ses organes, fixés par cette loi, ne connaissent que très peu d’évolutions jusqu’à nos jours. Les lois de décentralisation des années 1980 ne concernent qu’assez peu la commune, en dehors de la question des compétences.

Essentiel

À la suite de la chute du Second Empire et de la proclamation de la République, deux lois consacrent de réelles évolutions administratives :

la loi de 1871 institue, dans les départements, des conseils généraux élus au suffrage universel. Les conseils généraux gèrent les affaires du département mais le préfet conserve la fonction exécutive.
[url=https://www.senat.fr/connaitre-le-senat ... -1884.html]la loi de 1884, dite Grande Charte municipale[/url, fait des communes des collectivités effectivement décentralisées.

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Qu'est-ce que l'acte I de la décentralisation ?

Un nouvel équilibre entre l'État et les autorités locales

Les "lois Defferre" (du nom du ministre de l’intérieur et de la décentralisation de l’époque, Gaston Defferre) incarnent la volonté politique de la gauche, arrivée au pouvoir en 1981, de réaliser une profonde décentralisation de l’administration française.

La première loi est celle du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions :

• la loi supprime la tutelle exercée par le préfet (alors dénommé commissaire de la République) sur les collectivités locales. Elle lui retire le pouvoir d'annuler les actes administratifs des autorités locales. Le préfet exerce dorénavant un contrôle de légalité a posteriori sur ces actes. Il peut les déférer au juge administratif, seul compétent pour les annuler ;
• elle transfère la fonction exécutive départementale et régionale des préfets aux présidents de conseil général (devenu conseil départemental en 2013) et de conseil régional ;
• elle transforme les régions en collectivités territoriales de plein exercice. Depuis leur création par la loi du 5 juillet 1972, les régions relevaient du statut d'établissement public.

Suivent de très nombreux textes relatifs :

• à certaines collectivités particulières (Corse, régions d’outre-mer, certains territoires d’outre-mer comme la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française…) ;
• au nouveau mode de scrutin des communes de 3 500 habitants et plus ;
• au transfert des compétences de l’État vers les collectivités territoriales dans de nombreux domaines (urbanisme, action sociale, formation professionnelle, gestion des collèges et lycées) par la loi du 7 janvier 1983 et la loi du 22 juillet 1983 ;
• à la fonction publique territoriale créée par la loi du 26 janvier 1984.

Un mouvement poursuivi dans les années 1990-2000

Les réformes menées au cours des années 1990-2000 s'inscrivent dans la continuité de l'acte I.

La loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, la loi du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire ou la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, complètent le mouvement décentralisateur initié en 1982.

Essentiel

L'expression "acte I de la décentralisation" désigne une série de textes législatifs et réglementaires entrés en vigueur entre 1982 et 1986.

La tutelle de l'État sur les collectivités territoriales est supprimée. L'administration des régions, départements et communes est confiée à des conseils élus. Des compétences de l'État sont transférées aux collectivités. La fonction publique territoriale est créée.

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Qu'est-ce que l'acte II de la décentralisation ?

L'acte II inscrit la décentralisation dans la Constitution

La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République met en œuvre la première révision importante du titre XII de la Constitution, consacré aux collectivités territoriales, depuis 1958.

Cette loi constitutionnelle et trois lois organiques permettent les évolutions juridiques et statutaires suivantes :

• le principe selon lequel l’organisation de la République française "est décentralisée" est inscrit à l'article 1er de la Constitution ;
• la loi consacre l’autonomie financière des collectivités territoriales, en recettes comme en dépenses ;
• elle ouvre la possibilité pour les collectivités territoriales de proposer un référendum local ;
• les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent, lorsque la loi ou le règlement le prévoit, déroger, à titre expérimental pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l’exercice d’une compétence. Les expérimentations du revenu de solidarité active (RSA), de la tarification sociale de l'eau et de l'accès à l'apprentissage jusqu'à l'âge de 30 ans, aujourd'hui généralisées, ont été menées sur le fondement de cette disposition.

De nouvelles répartitions de compétences

La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales attribue de nouvelles compétences aux collectivités dans les domaines du développement économique, du tourisme, de la formation professionnelle, du logement social, de l'enseignement, du patrimoine ou de la gestion de certaines infrastructures comme les routes, les aérodromes, les ports.

Elle opère également le transfert de certains agents de l'État vers les collectivités tels que les personnels administratifs, techniciens, ouvriers, de service et de santé (ATOSS) employés dans les collèges et les lycées.

L'acte II devait être l’occasion d’une vaste redistribution des compétences entre l’État et les différents niveaux territoriaux. Toutefois, la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales met fin à l'acte II, dont toutes les potentialités n’avaient pas été épuisées.

Essentiel

L'acte II de la décentralisation s'ouvre avec la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 qui modifie profondément les dispositions concernant les collectivités territoriales.

Les initiateurs de cette réforme ont baptisé cette période acte II pour montrer qu’elle se situe à la suite de l'acte I (mené de 1982 à 1986) et qu’elle se démarque de celui-ci.

Par la suite, des lois organiques et ordinaires renforcent l'autonomie des collectivités territoriales (finances locales, droit à l'expérimentation, référendum local). En 2004, la loi transfère de nombreuses compétences de l'État aux collectivités.

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La réforme des collectivités territoriales de 2010

Les apports de la réforme

Le changement de majorité à la suite de l’élection présidentielle de 2012 a rendu cette loi en partie caduque. Il en reste toutefois un certain nombre d’innovations :

• la modification des rapports entre les communes et les intercommunalités : la loi oblige chaque commune à adhérer à un établissement public de coopération intercommunale ;
• la création de nouvelles structures de coopération intercommunale, les métropoles et pôles métropolitains ;
  l'incitation au regroupement de communes par la création des communes nouvelles ;
• l’élection au suffrage universel direct, à partir de 2014, des délégués des communes au sein des conseils des différentes communautés de communes, communautés d’agglomération ou communautés urbaines, en même temps que les conseillers municipaux.

Une réforme remise en cause

Certaines dispositions de la loi du 16 décembre 2010 n'ont jamais été appliquées :

• la création d'un élu commun aux régions et départements, le conseiller territorial, qui aurait dû être élu dans des cantons redessinés ;
• les dispositions concernant la répartition des sièges de conseillers communautaires entre les communes membres d'une communauté de communes ou d'une communauté d'agglomération, déclarées inconstitutionnelles par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 20 juin 2014, considérant qu'elles ne respectaient pas le principe d'égalité devant le suffrage.

Par ailleurs, ce texte limite les compétences des départements et des régions à celles que la loi leur attribue, supprimant partiellement la clause générale de compétence pour ces deux niveaux territoriaux.

Note

Suppression de la taxe professionnelle

La loi du 16 décembre 2010 est précédée par la loi de finances pour 2010 qui supprime la taxe professionnelle pour la remplacer par la contribution économique territoriale (CET). Dans sa décision du 29 décembre 2009 relative à la loi de finances pour 2010, le Conseil constitutionnel a jugé que la réforme de la taxe professionnelle ne remettait pas en cause l’autonomie financière des collectivités.

Essentiel

L'objectif principal de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales est de réduire le "mille-feuilles" territorial. Il s'agit :

• de rénover la démocratie locale avec la création du conseiller territorial et l'élection des conseillers communautaires ;
• d'adapter les structures à la diversité des territoires en créant les métropoles ;
• de lutter contre le morcellement communal avec la création de communes nouvelles ;
• de développer et simplifier l'intercommunalité ;
• de clarifier les compétences exercées par les collectivités territoriales.

Nombre de ces dispositions ne sont jamais entrées en vigueur.

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Quelles sont les réformes territoriales depuis 2012 ?

Compétences des collectivités territoriales

L'organisation territoriale a été remodelée :

• la carte régionale est redessinée par la loi du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral. Le nombre de régions en métropole passe de 21 à 12 afin de créer des régions de taille européenne, dotées d’une "taille critique" pour relever le défi de la compétition économique internationale ;
• la clause générale de compétence des départements et régions (partiellement supprimée par la réforme de 2010) est rétablie par la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM). Elle est de nouveau supprimée par la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) ;
• la répartition des compétences entre collectivités territoriales a été profondément modifiée par la loi NOTRe. Celle-ci confie de nouvelles compétences aux régions, réaffirme le rôle du département en matière de solidarité et renforce les intercommunalités désormais organisées autour des bassins de vie ;
• le régime de la commune nouvelle est amélioré par la loi du 16 mars 2015 et par la loi du 8 novembre 2016 tendant à "permettre le maintien des communes associées, sous forme de communes déléguées, en cas de création d’une commune nouvelle" ;
• la loi Engagement et proximité du 27 décembre 2019 renforce le rôle des communes au sein des intercommunalités ;
• la loi différenciation, décentralisation, déconcentration et simplification (3DS) du 21 février 2022 conforte les compétences des collectivités territoriales dans certains domaines (transports, logement...).

Mandats des élus locaux

L’exercice des mandats électifs et des responsabilités politiques a été redéfini par :

• la loi du 17 mai 2013 relative à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral, qui supprime le conseiller territorial (institué par la réforme de 2010) ;
• les lois organique et ordinaire du 11 octobre 2013 relatives à la transparence de la vie publique ayant pour objet la prévention des conflits d’intérêts pour les élus locaux et nationaux ;
• les lois organique et ordinaire du 14 février 2014 interdisant à compter de 2017 le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de parlementaire national ou européen ;
• la loi du 31 mars 2015 visant à faciliter l’exercice, par les élus locaux, de leur mandat, en instaurant une charte déontologique de l'élu local ;
• les lois organique et ordinaire du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique interdisant aux autorités territoriales exécutives de recruter comme collaborateurs des membres de leur famille ou de celle de leur conjoint ou partenaire ;
• l[ur=lhttps://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000039681877]a loi du 27 décembre 2019 revoit les modalités de formation, de protection juridique et de rémunération des élus locaux[/url].

Finances locales

La taxe d’habitation a été réformée par la loi de finances pour 2018.

Pour 80% des contribuables, la taxe d’habitation a été supprimée en 2020 (après un allègement de 30% en 2018 et de 65% en 2019). Pour les 20% des contribuables restants, l’allègement a été de 30% en 2021 et de 65% en 2022. En 2023, plus aucun foyer ne paie de taxe d’habitation sur sa résidence principale.

Cette suppression a entraîné une perte de recettes pour l'ensemble des collectivités. Le Gouvernement a proposé des mesures compensatoires:

• transfert du produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) des régions aux communes (depuis 2021) ;
• transfert aux départements d’une fraction de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) pour compenser la perte de la TFPB ;
• dotation budgétaire de l’État pour les régions, en contrepartie de la perte des frais de gestion liés à la taxe d'habitation perçus depuis 2014.

Le projet de loi de finances pour 2023 prévoit la suppression sur deux ans de la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE).

Essentiel

De 2013 à 2017, de multiples lois ont fait évoluer :

• l'organisation de l'administration territoriale, avec une nouvelle délimitation des régions et une modification de la répartition des compétences entre collectivités territoriales ;
• les conditions d'exercice des élus locaux, en instaurant des règles déontologiques ;
• la fiscalité locale, en supprimant la taxe d'habitation.