Les autres structures administratives

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Que sont les services à compétence nationale ?

Ces services se situent à mi-chemin entre les administrations centrales et les administrations déconcentrées. En effet, il s’agit de services dont les attributions ont un caractère national – à la différence des services déconcentrés –, et dont l’exécution ne peut être déléguée à un échelon territorial. Mais ils se distinguent également des services centraux, car leurs missions ont un "caractère opérationnel" et, pour ceux placés sous l’autorité d’un ministre, ils bénéficient d’une certaine autonomie.

Les services à compétence nationale ont été mis en place par le décret du 9 mai 1997 (modifié par le décret du 30 juillet 2008) dans un souci de réorganisation de l’administration. Le texte venait modifier la loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République, qui ne distinguait que deux types d’administrations : les administrations centrales et déconcentrées. Ils ont été envisagés comme des outils permettant d’assumer des missions de conception, d’animation et d’évaluation des politiques publiques.

Ainsi, ils remplissent des fonctions de gestion, d’études techniques, des activités de production de biens ou de prestations de services. On peut citer les Archives nationales depuis le 1er janvier 2007.

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Qu'est-ce qu'un établissement public ?

Quels sont les principes propres aux établissements publics ?

Les établissements publics, soumis aux règles de droit public, disposent d’une autonomie administrative et financière. Ils ne doivent pas être confondus avec les établissements d’utilité publique, qui relèvent du droit privé.

Les EP sont soumis à trois principes :

• l’autonomie. Dotés de la personnalité morale, leur organisation est très variable (conseil d’administration, président, directeur, etc.) et ils disposent d’un budget propre (subventions de l’État ou des collectivités territoriales, redevances des usagers, emprunts) ;
• le rattachement à un niveau de l’administration (État, région, département ou commune). Pour compenser leur autonomie ils sont soumis à un contrôle dont les modalités peuvent varier. Certains EP sont nationaux (rattachés à l’État), d'autres locaux (rattachés à une commune, un département ou une région) comme les centres communaux d’action sociale (CCAS). Mais un établissement public local peut aussi avoir un champ d’action à l’échelle nationale ;
• la spécialité : les compétences des EP sont clairement énumérées et délimitées.

Quels sont les différents types d'établissements publics ?

On distingue deux types principaux d'établissement public : les établissements publics à caractère industriel ou commercial (EPIC) et les établissements publics administratifs (EPA) selon leur nature et leur domaine d'activité. Il existe aussi notamment les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP).

Les EPIC sont des organisations, pour la plupart régies par le droit privé, qui assurent la gestion d'une activité de service public dans les domaines industriel et commercial (la RATP ou l'Opéra national de Paris par exemple).

Les EPA sont des organisations de droit public qui exercent une mission d'intérêt général dans tous les domaines autres que le commerce et l'industrie : la santé (comme l'Établissement français du sang), la sécurité sociale, etc.

Essentiel

Les établissements publics sont autonomes, tant dans leur fonctionnement que dans leur gestion financière. Ils sont néanmoins rattachés à une administration et spécialisés dans un domaine précis (santé, emploi, etc.). On distingue principalement les établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC), comme la RATP, et les établissements publics administratifs (EPA) qui ont des missions autres, notamment sociale (la CAF, par exemple).

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Établissement public administratif (EPA) ou industriel et commercial (EPIC) : quelles différences ?

Quels sont les critères pour différencier les EPA et les EPIC ?

Pour reconnaître un EPA ou un EPIC, trois critères sont examinés :

• la nature du service géré : missions traditionnelles de souveraineté ou d’action sociale pour les EPA (caisses de sécurité sociale, Établissement français du sang, etc.), production et commercialisation de biens et services pour les EPIC (RATP, Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives - CEA, Comédie française...) ;
• les modalités de financement (surtout les redevances payées par les usagers pour les EPIC) ;
• les modalités de gestion : régime applicable au personnel, régime comptable, organisation de la gouvernance (répartition des pouvoirs entre la présidence et la direction, par exemple), possibilité de bénéficier de subventions publiques, etc.

Quels sont les différences juridiques ?

Les EPA et les EPIC ne sont pas soumis de la même façon au droit public.

Un EPA relève en principe du droit public administratif :

• le personnel est composé d’agents publics ;
• ses décisions sont des actes administratifs ;
• les conflits relèvent de la justice administrative (sauf exception).

Un EPIC, quant à lui, est largement régi par le droit privé :

• son personnel est soumis en principe au code du travail et s’assimile très largement aux salariés du secteur privé (les salariés ont la possibilité de constituer des conventions collectives par exemple, alors que les fonctionnaires dans les EPA ne le peuvent pas) ;
• les contrats passés avec ses usagers relèvent du droit privé.

Certains établissements publics exercent conjointement des missions de service public à caractère administratif et des missions de service public à caractère industriel et commercial. Si leur activité principale n'est pas industrielle et commerciale ils sont généralement classés juridiquement dans la catégorie des EPA.

Essentiel

Un établissement public administratif (EPA) exerce une mission de service public administratif (une caisse d'allocations familiales - CAF, par exemple) et est soumis aux règles du droit public.

Un établissement public industriel et commercial (EPIC) produit et, éventuellement, commercialise des biens et services. Un EPIC est globalement régi par le droit privé (les théâtres nationaux, par exemple).

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Que sont les agences de l'État ?

Quelles sont les caractéristiques d'une agence ?

Créée par une loi ou un décret, une agence assure notamment des missions administrative, d'expertise, de financement, de prestation de services. C'est le Conseil d'État qui a élaboré une définition dans une étude de 2012 (Les agences : une nouvelle gestion publique ?).

Une agence est :

• autonome et assure une "responsabilité structurante" dans la mise en œuvre d'une politique publique ;
• unique dans son domaine d'intervention ;
• soumise aux instructions et au contrôle financier de l'État.

Les agences se distinguent :

• des autorités administratives indépendantes AAI (Défenseur des droits, Commission nationale de l’informatique et des libertés, par exemple) qui sont indépendantes ;
• des opérateurs (universités, musées, par exemple) qui proposent un service mais n'ont pas une "responsabilité structurante" et exclusive (ils sont "duplicables").

Il n'existe pas de statut unique pour les agences. Elles peuvent prendre différentes formes :

• établissement public administratif (EPA) ou établissements publics industriels et commerciaux (EPIC) ;
• groupements d’intérêt public (GIP) ;
• associations ou sociétés.

Pourquoi ont-elles été créées ?

Les agences sont apparues dans les années 1960 avec la mise en place des "administrations de mission", c’est-à-dire des administrations spécialisés et limitées dans le temps. Le but était de créer des structures capables de répondre à des besoins spécifiques : Agence nationale pour l’emploi (ANPE) ou Agence nationale de valorisation de la recherche (Anvar), par exemple.

Certaines agences correspondent à l’émergence de nouvelles politiques publiques : Agence pour les économies d’énergie (1974), après le premier choc pétrolier ; Agence nationale pour la rénovation urbaine (2003), pour la réhabilitation des quartiers difficiles.

D'autres sont créées dans le but de :

• répondre à des crises : Agence française de lutte contre le SIDA par exemple ;
• coordonner des politiques décentralisées : Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances (Acsé), créée en 2006 et dissoute en janvier 2015 ;
• moderniser l’administration.

Essentiel

Une agence est une forme d'organisation administrative. Elle est une structure autonome et opérationnelle qui met en place une politique publique pour le compte de l'État.

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GIP, GIE, fondation : quelles différences ?

Les groupements d’intérêt public (GIP) sont des personnes morales de droit public – à caractère administratif ou industriel et commercial –, tandis que les groupements d’intérêt économique (GIE) et les fondations sont des personnes morales de droit privé. Par ailleurs, les GIP et les GIE ont un objet relativement strictement défini, à la différence des fondations.

[bLes GIP sont apparus dans la loi du 15 juillet 1982 sur la recherche et se sont ensuite étendus à d’autres domaines[/b] (ex : enseignement, sport, action sanitaire et sociale). Ils ont pour objet de favoriser la coopération des personnes morales publiques et privées qu’ils regroupent en leur sein pour gérer des équipements ou des activités d’intérêt commun. Ils peuvent être rapprochés des établissements publics, qu’ils concurrencent. Le Conseil d’État, dans une étude de 1996, a reconnu leur utilité tout en souhaitant une clarification de leur statut.

Les GIE ont été créés par l’ordonnance du 23 septembre 1967. Ils permettent également la coopération entre personnes publiques et privées. Leur objet est de faciliter ou de développer l’activité économique de leurs membres, sans toutefois réaliser des bénéfices sauf à titre accessoire. Ainsi, l’organisation d’un colloque par un GIE, comprenant en son sein une ou des universités, peut éventuellement générer des bénéfices, qui sont alors réinvestis dans l’activité principale du groupement.

Une fondation est une personne morale de droit privé à but non lucratif, comme les associations. Il s’agit d’affecter des biens à la réalisation d’une tâche ou d’une œuvre d’intérêt général dans un but désintéressé (ex : nombreux hôpitaux, "Cité universitaire" à Paris) grâce à une libéralité (donation, legs). Un décret peut lui accorder la personnalité juridique en la déclarant d’utilité publique (fondations reconnues d’utilité publique ou RUP). Les fondations ont été, ces dernières années, encouragées par plusieurs textes, notamment la loi du 4 juillet 1990 créant les fondations d’entreprise (dite aussi "loi Lang") et celle du 1er août 2003 sur le mécénat, les associations et les fondations.