L'administration centrale

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Quels sont les rôles respectifs du Président et du Premier ministre en matière administrative ?

La Constitution de 1958 organise un partage des pouvoirs administratifs entre le président de la République et le Premier ministre qui sont, avec les ministres, les autorités de l’administration d’État.


Compétence de principe du Premier ministre

Le rôle essentiel revient au Premier ministre en tant que chef du Gouvernement : "Il (le Gouvernement) dispose de l’administration" (art. 20).

L’administration lui est donc subordonnée, et est tenue d’exécuter les décisions gouvernementales. Le Premier ministre nomme aux emplois civils et militaires et exerce le pouvoir réglementaire, sous réserve des privilèges accordés au chef de l’État dans ces domaines (art. 13).

En effet, le président de la République dispose aussi de compétences administratives. Les textes, et la pratique, lui ont reconnu un pouvoir réglementaire, puisque chaque ordonnance ou décret délibéré en Conseil des ministres doit porter sa signature.

Lors de la première cohabitation (1986-1988), s’est posée la question d’un droit de veto dont disposerait le Président en refusant de signer ces textes, à l’exemple de François Mitterrand. En effet, le Conseil des ministres ne peut l’y contraindre.


Prérogatives du chef de l'État

Par ailleurs, la Constitution réserve au Président des prérogatives en matière de nomination. Le chef de l’État nomme ainsi à certains "emplois civils et militaires de l’État" précisés par l’article 13 de la Constitution et par une loi organique (ex : conseillers d’État, conseillers maîtres à la Cour des comptes, ambassadeurs, recteurs d’académie, préfets).

Cependant, ce n’est pas un pouvoir propre au chef de l’État, car le Premier ministre doit apposer lui aussi sa signature sur ces actes de nomination : on parle de contreseing.

La Constitution dispose également qu’une loi organique prévoit les autres nominations auxquelles le chef de l’État procède. De ce point de vue, une importante évolution, résultant de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, est intervenue. Ce pouvoir discrétionnaire a été mieux encadré.

Désormais, en vertu de la nouvelle rédaction de l’article 13 de la Constitution, pour certains emplois essentiels pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation (déterminés par une loi organique du 23 juillet 2010), ce pouvoir de nomination s’exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée parlementaire. La nomination est impossible en cas de vote négatif à la majorité des 3/5e au sein de ces commissions.

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Comment s'organise l'administration centrale ?

L’administration centrale est constituée par l’ensemble des services d’un ministère disposant de compétences nationales.

Les services se trouvent généralement à Paris, à l’exception de certains d’entre eux (ex. : le service des pensions du ministère de la Défense, situé à La Rochelle). Ils ont une mission d’impulsion des politiques du ministère.

Ils sont chargés, en liaison avec le cabinet du ministre, de la mise en œuvre des directives du gouvernement, de la préparation des projets de loi ou de décrets et des décisions ministérielles. Composés de fonctionnaires, ils constituent des structures permanentes. Le personnel administratif ne change pas avec le ministre.

L’administration centrale est organisée selon plusieurs niveaux.

• Les directions (parfois directions générales) : elles peuvent être thématiques et correspondre alors à un domaine d’activité du ministère, comme la direction de l’eau et de la biodiversité au ministère de la transition écologique et solidaire, ou fonctionnelles et alors transversales, comme les directions en charge des ressources humaines. Elles sont dirigées par des directeurs nommés en conseil des ministres par le président de la République, qui n’est pas tenu de suivre les propositions du gouvernement. L’organisation d’un ministère en directions ne peut être modifiée que par un décret du Premier ministre contresigné par le ministre concerné.
• Chaque direction comporte des subdivisions dont l’appellation varie selon les ministères. Il peut s’agir de sous-directions, de services ou encore de divisions. À leur tête, les sous-directeurs, les chefs de services ou de divisions sont nommés en vertu de règles statutaires.
• L’unité de base au sein des différents ministères est le bureau dirigé par un chef de bureau.

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Qu'est-ce qu'un ministère ?

Qui dirige un ministère ?

Chaque ministère est dirigé par un ministre. Le ministre dispose d’un pouvoir hiérarchique sur ses services et leur indique ses instructions par des notes, directives ou circulaires. Il n’a pas de pouvoir réglementaire (d'après l'article 37 de la Constitution, le pouvoir réglementaire est réservé au président de la République et au Premier ministre), sauf :

• en tant que chef de service pour organiser son département ;
  ou lorsqu'il doit contresigner des actes du chef de l’État et du Premier ministre dont il doit assurer l’exécution (le Premier ministre peut en effet déléguer un pouvoir réglementaire à un ou plusieurs ministres pour la mise en application d'une loi).

Les services d'un ministère sont répartis entre une administration centrale, le plus souvent localisée à Paris, et des services déconcentrés en région.

Les décrets d’attribution pris après la formation du gouvernement par le Premier ministre déterminent les domaines d’intervention de chaque ministère. Chaque ministère dispose, pour son fonctionnement, de crédits qui lui sont attribués chaque année par la loi de finances.


Combien existe-t-il de ministères ?

Le nombre de ministères n’est déterminé ni par la Constitution, ni par la loi. Un décret présidentiel nomme les membres du gouvernement. Leur nombre varie en fonction de critères politiques (un ministre peut être chargé à la fois de l’économie et du budget, ou seulement du budget, par exemple) ou des priorités du gouvernement.

Ainsi, la création d’un ministère ou d'un secrétariat d’État (qui correspond au dernier niveau hiérarchique des ministères) peut mettre en valeur un objectif du gouvernement : en 1974, un secrétariat d’État à la condition féminine est créé pour la première fois, par exemple.

L'appellation du ministère peut aussi refléter le volontarisme politique du gouvernement. Les ministères dits "régaliens" (justice, défense, affaires étrangères) changent moins souvent de dénomination.

Essentiel

Un ministère comprend des services dirigés par un ministre. Nommé par le gouvernement, le ministre détient un pouvoir hiérarchique et réglementaire auprès des agents de la direction centrale ou dans les services déconcentrés (notamment les préfectures).

Le nombre de ministères est variable d'un gouvernement à l'autre. Aucune règle n'est imposée. Chaque ministère est chargé d'un ou plusieurs domaines de compétences.

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Comment un ministère est-il organisé ?

Comment sont organisés les services centraux ?

Les services centraux mettent en œuvre la politique décidée par le pouvoir exécutif, à l'échelle nationale. Ils ont donc une compétence sur l'ensemble du territoire, à la différence des services déconcentrés.

Le cabinet est composé de l'ensemble des collaborateurs directs du ministre, chargés de le seconder dans sa tâche (ils l'assistent et peuvent être amenés à le conseiller dans ses missions). Le cabinet n’est pas une structure permanente : ses membres sont nommés par arrêté du ministre et ils partent lorsque le ministre quitte ses fonctions.

L’administration centrale regroupe les services situés au siège du ministère, installé le plus souvent à Paris. Il s’agit des directions générales, sous-directions et bureaux. Contrairement au cabinet, ces structures sont permanentes car elles ne dépendent pas du ministre en place. L'administration centrale est composée de fonctionnaires.

L'administration centrale impulse les grandes politiques du ministère et décide des modalités d'application. Ainsi, à l’Éducation nationale, il revient à l’administration centrale de décider des programmes ou de prévoir le nombre d’élèves.


Quel est le rôle des services déconcentrés ?

Les services déconcentrés mettent en œuvre localement les politiques décidées au niveau central. Présents dans chaque circonscription, les services déconcentrés sont composés de fonctionnaires placés sous l'autorité d'un préfet. Le rôle du préfet est de représenter l'État en tenant compte des spécificités et des problématiques locales.

À l’Éducation nationale, par exemple, les services déconcentrés sont répartis en académies. Chaque académie est placée sous l'autorité d'un recteur.

Essentiel

Un ministère est composé de services :

• centraux : composés des collaborateurs du ministre (cabinet) et de l'administration centrale (fonctionnaires), le plus souvent installés à Paris ;
  déconcentrés : composés de fonctionnaires qui assurent le relai, à l'échelle locale, des décisions prises par l'administration centrale.

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Qu'est-ce qu'un cabinet ministériel ?

Quel est le rôle du cabinet ?

Le cabinet tient un rôle à la fois politique et administratif auprès du ministre.

Il trouve son origine dans la nécessité, pour un ministre, de pouvoir compter sur une équipe dévouée et proche de lui sur le plan politique (puisqu'il ne peut choisir les membres de son administration).

À la différence de l’administration centrale, le cabinet n’est donc pas un organisme permanent. Son existence prend fin avec les fonctions du ministre.

Au fil du temps, le cabinet a pris une importance grandissante dans le fonctionnement politique et administratif du Gouvernement. Un membre du cabinet assiste parfois, en lieu et place du ministre, à des réunions interministérielles dont le but est d’arrêter des décisions gouvernementales. Les membres du cabinet sont de plus en plus les interlocuteurs privilégiés des services de l’administration centrale, rôle en principe tenu par les directeurs d’administration centrale.


Quelle est l'organisation interne du cabinet ?

Il n’existe pas de règle juridique définissant une organisation particulière des cabinets ministériels. Les ministres nomment librement les membres du cabinet (par arrêté), qui peuvent appartenir au secteur privé ou à l’administration.

En général, l’organisation interne distingue :

• un directeur de cabinet, qui organise le travail des autres membres du cabinet ;
• un chef de cabinet chargé à la fois de l’agenda du ministre et souvent des questions politiques liées à la circonscription électorale du ministre ;
• les autres membres ont des titres variés : conseillers ou chargés de mission responsables d’un domaine précis relevant du ministère.

Depuis un décret de 1948, de nombreuses directives ou circulaires ont tenté d’imposer une réduction des effectifs dans les cabinets.

Un décret du 19 mai 2017 relatif aux cabinets ministériels pris par le président de la République Emmanuel Macron a d'abord limité le nombre de conseillers à dix pour un ministre, huit pour un ministre délégué et cinq pour un secrétaire d’État.

Le décret a été modifié depuis 2017. Désormais, la limite est de quinze conseillers pour un ministre, treize pour un ministre délégué et huit pour un secrétaire d’État. Le ministre en charge de la santé peut, en plus des quinze conseillers, nommer un conseiller chargé du Covid-19.

Essentiel

Le cabinet désigne l'équipe personnelle du ministre : directeur de cabinet, chef de cabinet, conseillers. Il tient un rôle à la fois politique et administratif. L'organisation interne est libre mais la volonté de réduire le nombre de conseillers est régulièrement évoquée.