La Constitution de 1958

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La procédure de révision de la Constitution de 1958

La procédure de révision définie à l’article 89 de la Constitution

L’initiative de la révision, telle qu'elle est définie à l'art. 89 de la Constitution, revient soit :

• au président de la République sur proposition du Premier ministre : on parle alors de projet de révision ;
• soit aux membres du Parlement : il s’agit dans ce cas d’une proposition de révision.

Dans les deux cas, le texte de la révision doit être voté en termes identiques par l’Assemblée nationale et par le Sénat.

Pour devenir définitive, la révision doit ensuite être obligatoirement approuvée par référendum lorsqu'il s’agit d’une proposition de révision constitutionnelle.

Les révisions initiées par le président de la République peuvent être approuvées par référendum ou par la majorité des 3/5e des suffrages exprimés des deux chambres du Parlement réunies en Congrès.

Le chef de l’État peut, en tout état de cause, arrêter la procédure de révision, même si les deux assemblées sont parvenues à l’adoption d’un texte identique, puisqu'il dispose du pouvoir de convoquer le Congrès ou le corps électoral en cas de référendum.


L'utilisation de l'article 11 de la Constitution

Il faut noter l’utilisation faite, par le général de Gaulle, de l’article 11 de la Constitution qui permet au président de la République de soumettre à référendum tout projet de loi portant sur l’organisation des pouvoirs publics :

• en 1962, pour introduire dans la Constitution l’élection du chef de l’État au suffrage universel direct ;
• en 1969, cette fois sans succès, pour la réforme du Sénat et la régionalisation.

Cette procédure présentait l’avantage, pour le chef de l’État, de contourner une éventuelle opposition des assemblées parlementaires, dont l’accord est obligatoire dans le cadre défini par l’article 89. Mais elle a suscité de nombreuses controverses quant à sa conformité à la Constitution, et n’a plus été employée depuis lors en matière constitutionnelle.

En dernier lieu, malgré l’usage qui tend à employer indifféremment les deux termes, il convient de rappeler qu’en toute rigueur juridique on parlera de révision, et non de réforme constitutionnelle.

Essentiel

La procédure de révision de la Constitution est définie à l’article 89 de la Constitution. L’initiative revient soit au président de la République soit aux membres du Parlement.

Si la révision est à l’initiative du Parlement, elle doit être approuvée par référendum. Si elle est lancée par le président de la République, elle peut être approuvée par référendum ou par 3/5 des membres du Parlement réunis en Congrès.

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Quels ont été les temps forts de l'élaboration de la Constitution ?

13 mai 1958 : une émeute éclate à Alger. Création d’un Comité de salut public

La crise du 13 mai 1958 intervient dans un contexte général difficile lié à l’instabilité gouvernementale chronique de la IVe République et aux "événements" (expression qu’on préférait alors à celle de "guerre") en Algérie, certains partisans de l’Algérie française estimant qu’un coup d’État est nécessaire pour instituer un pouvoir fort. Par ailleurs, la situation financière du pays est de plus en plus critique.

À cela s’ajoute une crise de fonctionnement. En moins d’un an, deux gouvernements se sont succédé : celui du radical Maurice Bourgès-Maunoury et, à partir du 5 novembre 1957, celui du radical Félix Gaillard, renversé le 15 avril 1958, mais toujours sans successeur le 13 mai. Après avoir pressenti plusieurs candidats, le Président René Coty désigne Pierre Pflimlin, président du Mouvement républicain populaire (MRP), favorable à des négociations avec le Front de libération national (FLN - indépendantistes algériens). Sa désignation provoque la colère d’Alger, d’autant plus que le 9 mai, le FLN annonçait l’exécution de trois soldats français qu’il détenait prisonniers.


Le 13 mai 1958, Pierre Pflimlin se présente devant l’Assemblée nationale pour obtenir son investiture.

Pendant ce temps à Alger, une foule importante manifeste contre l’exécution des trois soldats français et investit le palais du Gouvernement général. Un Comité de salut public est mis en place. Il rassemble des militaires et des politiques comme Raoul Salan, chef des forces françaises en Algérie, Jacques Massu, chef de la 10e division parachutiste basée à Alger, ou Léon Delbecque, envoyé de Jacques Chaban-Delmas, ministre de la Défense, et gaulliste. Il s’agit aussi d’impressionner l’Assemblée afin d’éviter l’investiture de Pflimlin et, pour certains, de favoriser le retour au pouvoir du général de Gaulle, seul capable selon eux de garder l’Algérie française.

Mais l’Assemblée vote en faveur de Pierre Pflimlin. Le nouveau Gouvernement semble cependant dépourvu d’autorité, car l’armée et la police se révèlent peu loyales.

En s’en prenant au Gouvernement général, siège du ministre-résident, la foule d’Alger a attaqué un des symboles du pouvoir. D’une crise de fonctionnement, on passe à une crise de régime.

Le 24 mai 1958, un petit groupe de parachutistes arrive en Corse et un comité de Salut public y est aussi mis en place. L’opération "Résurrection", prévoyant un parachutage à Paris, a été programmée pour la nuit du 27 au 28 mai. La rumeur d’une opération ayant Paris pour objectif se répand. La guerre civile semble menacer.


28 mai 1958 : démission du Gouvernement de Pierre Pflimlin

Le 28 mai 1958, le président du Conseil, Pierre Pflimlin, présente sa démission.

Le 29 mai, le président de la République, René Coty, annonce dans un message au Parlement son intention d’appeler le général de Gaulle. Celui-ci apparaît progressivement comme un recours. Retiré à Colombey-les-Deux-Églises depuis plusieurs années, il s’est déclaré le 15 mai "prêt à assumer les pouvoirs de la République" et tient une conférence de presse le 19 mai ("Est-ce que j’ai jamais attenté aux libertés publiques fondamentales ? Je les ai rétablies. Et y ai-je une seconde attenté jamais ? Pourquoi voulez-vous qu’à 67 ans, je commence une carrière de dictateur ?").



1er juin 1958 : l’Assemblée nationale accorde l’investiture au Gouvernement de Gaulle

Le 1er juin, le général de Gaulle est investi par l’Assemblée nationale comme chef de Gouvernement par 329 voix contre 224 et devient le dernier président du Conseil de la IVe République.

La composition du Gouvernement de Gaulle vise à rassurer l’opinion et la classe politique. Il comporte 23 ministres, dont 15 parlementaires et 7 hauts fonctionnaires. Les principales forces politiques de l’Assemblée, à l’exception du Parti communiste, y sont représentées par quatre ministres d’État : Guy Mollet (SFIO), Pierre Pflimlin (MRP), Louis Jacquinot (Indépendant), Félix Houphouët-Boigny (RDA, apparenté à l’UDSR). Antoine Pinay est nommé aux Finances pour rassurer l’opinion sur les questions économiques et financières. Seulement trois gaullistes sont au Gouvernement : Michel Debré, garde des Sceaux, André Malraux, ministre délégué à la présidence du Conseil, et Edmond Michelet aux Anciens combattants.


2 juin 1958 : le Gouvernement de Gaulle reçoit les pleins pouvoirs de l’Assemblée

Le 2 juin, l’Assemblée nationale vote trois lois importantes, qui seront promulguées le 3, en faveur du nouveau Gouvernement :

une loi accordant au Gouvernement les pouvoirs spéciaux en Algérie ;
une loi accordant les pleins pouvoirs législatifs pour six mois au chef du Gouvernement. Les pleins pouvoirs lui permettent de modifier la législation par des décrets dénommés "ordonnances" à l’exclusion de certaines questions comme les libertés fondamentales des citoyens ;
une loi constitutionnelle modifiant la procédure de révision de la Constitution, prévue par l’article 90 de la Constitution de 1946, jugée trop lente. Elle impose au Gouvernement des conditions de procédure, et lui confie le soin d’élaborer un avant-projet qui doit être soumis ensuite à l’avis d’un organisme créé spécialement pour l’occasion, le Comité consultatif constitutionnel. Le Gouvernement, après avoir adopté un projet définitif de Constitution, a l’obligation de le soumettre au peuple par référendum.
Par ailleurs, la loi énonce cinq principes que le Gouvernement doit mettre en œuvre dans la nouvelle Constitution :

le suffrage universel est la seule source du pouvoir ;
le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif doivent être effectivement séparés afin que chacun assume la plénitude de ses attributions ;
le Gouvernement doit être responsable devant le Parlement ;
l’autorité judiciaire doit demeurer indépendante ;
la Constitution doit permettre d’organiser les rapports de la République avec les peuples associés.
Il s’agit, par ces conditions et ces principes, d’éviter tout rapprochement avec le vote des pleins pouvoirs par le Parlement, le 10 juillet 1940, au maréchal Pétain.



Mi-juin à mi-juillet 1958 : travaux de préparation du projet de Constitution

Les travaux de préparation de la Constitution sont un compromis entre les idées du général de Gaulle, exprimées notamment dans son discours de Bayeux du 16 juin 1946, et partagées par Michel Debré, véritable chef d’orchestre de ces travaux de préparation, et celles des parlementaires.

Ils mettent à contribution deux équipes :

un comité technique ou d’experts, composé de juristes membres du Conseil d’État et de spécialistes du droit, représentant les ministres d’État, piloté par le garde des Sceaux, Michel Debré : ce comité prépare les projets sur lesquels Matignon délibérera ensuite ;
la seconde équipe réunit à Matignon, dans le bureau du général de Gaulle, les quatre ministres d’État et deux juristes représentant le chef du Gouvernement (René Cassin et Raymond Janot). Elle a un rôle important de proposition et d’amendement des propositions du comité d’experts. Pierre Pflimlin et Guy Mollet interviennent aussi fréquemment pour obtenir des modifications du texte.
Les travaux, commencés à la mi-juin, aboutissent un mois plus tard à un avant-projet, appelé le "cahier rouge".



29 juillet-3 septembre 1958 : examen du projet de Constitution

Le 29 juillet 1958, le Comité consultatif constitutionnel est mis en place. Cette instance, prévue par la loi du 3 juin 1958, comprend 39 membres et est présidée par Paul Reynaud. Le 8 août, le général de Gaulle vient répondre aux questions des membres du Comité.

Le travail du Comité s’achève le 14 août 1958. Le Gouvernement adopte alors l’avant-projet et le transmet au Conseil d’État. Fin août, le ministre de la Justice, Michel Debré, prononce un discours devant le Conseil d'État afin de présenter et de défendre le projet.

Le 3 septembre 1958 : adoption du projet de Constitution en Conseil des ministres. C’est l’aboutissement d’un processus commencé trois mois plus tôt. Le projet de Constitution peut maintenant être présenté au peuple.



4 septembre 1958 : présentation de la Constitution à Paris, place de la République

Le général de Gaulle présente la nouvelle Constitution au peuple le 4 septembre 1958 en utilisant une mise en scène riche en symboles. Il s’agit de répondre aux accusations de bonapartisme proférées contre lui par l’extrême gauche depuis le 13 mai 1958.

Ainsi la date retenue correspond à l’anniversaire de la proclamation de la IIIe République par les députés républicains de Paris, le 4 septembre 1870.

La place de la République, dédiée à ce régime, est ornée en son centre d’un monument en son honneur, drapé pour l’occasion d’un immense V tricolore, les bas-reliefs de son socle retraçant l’histoire des luttes républicaines.

Enfin, le général de Gaulle prononce son discours du haut d’une tribune portant le sigle RF (République française), et entourée de gardes républicains en grande tenue, dont la disposition rappelle le V de la victoire de 1945 et le numéro de la future République. Son intervention est précédée d’un discours du ministre de l’Éducation nationale, Jean Berthoin, à la gloire du régime républicain, et par une allocution d’André Malraux ("Le pays sait que la Ve République apporte avec elle une chance et un espoir, alors que la IVe ne portait plus en elle qu’échecs ou abandons.")

Dans son discours, le général de Gaulle appelle fermement à voter "oui" à la Constitution.



28 septembre 1958 : référendum pour l’adoption de la Constitution

La campagne pour le référendum a été lancée le 4 septembre 1958 avec la présentation de la Constitution par le général de Gaulle place de la République. Les grands partis appellent à voter "oui", sauf le populiste Pierre Poujade, le Parti communiste et un nouveau regroupement, l’Union des forces démocratiques (UFD). Créé le 7 juillet 1958, ce mouvement rassemble, sous la présidence de Daniel Mayer, principalement l’aile gauche de la SFIO, qui fait scission au congrès extraordinaire de la SFIO de septembre 1958 pour constituer le parti socialiste autonome (PSA), les radicaux suivant Pierre Mendès France, une partie de l’UDSR de François Mitterrand, les chrétiens de gauche de la Jeune République, et la CFTC.

Le camp des partisans du "non" n’obtient que 17,4% des voix. La nouvelle Constitution est donc adoptée par 82,6% des voix avec une abstention faible (17,37%). Le "oui" l’emporte dans tous les départements sans exception, conférant aux institutions une très large légitimité et interdisant toute contestation. Le général de Gaulle est, par la même occasion, plébiscité par les Français.



4 octobre 1958 : promulgation de la nouvelle Constitution

La Constitution de la Ve République est promulguée le 4 octobre 1958 et publiée au Journal officiel le lendemain.

Les nouveaux organes institutionnels se mettent en place progressivement :

les élections législatives ont lieu les 23 et 30 novembre 1958 ;
l’élection du président de la République, par un collège électoral de 80 000 personnes, se déroule le 21 décembre 1958 ;
les membres du Conseil constitutionnel sont nommés le 20 février 1959 et prêtent serment devant le président de la République le 5 mars ;
les élections sénatoriales ont lieu le 26 avril 1959.
Pendant la période de mise en place des nouvelles institutions, le Gouvernement détient des pouvoirs exceptionnels et peut prendre, par ordonnances ayant force de loi, les mesures législatives nécessaires au fonctionnement des pouvoirs publics.

Essentiel

C’est dans un contexte d'instabilité gouvernementale et de blocage des institutions qu’intervient le coup de force conduit par des généraux d’Algérie, qui instituent le 13 mai 1958 à Alger un "Comité de salut public" hostile aux autorités légales. Le Gouvernement de Pierre Pflimlin, investi le même jour, ne parvient pas à affirmer son autorité face à la sédition et démissionne le 28 mai. Craignant un coup d’État, les parlementaires accordent l’investiture au général de Gaulle le 1er juin. De Gaulle obtient immédiatement le vote de la loi du 3 juin 1958 qui habilite le nouveau Gouvernement à mettre en place, sous certaines conditions, de nouvelles institutions.

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Comment caractériser le régime politique de la Ve République ?

1958 : un régime parlementaire "rationalisé"

La Constitution de 1958 répond aux exigences de la loi constitutionnelle du 3 juin 1958 qui confie à Charles de Gaulle, président du Conseil du dernier gouvernement de la IVe République, le pouvoir de réviser la Constitution. Cette loi prévoit le maintien d’un régime parlementaire, caractérisé par la responsabilité du Gouvernement devant le Parlement (le Parlement peut renverser le Gouvernement). L'article 50 de la Constitution pose clairement le principe de la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale. Il impose sa démission en cas d'adoption par celle-ci d'une motion de censure ou de vote négatif sur son programme ou sur une déclaration de politique générale.

Une autre préoccupation des constituants est de rompre avec l’instabilité ministérielle caractéristique du régime d’assemblée, sans pour autant instituer un régime présidentiel : "À la confusion des pouvoirs dans une seule assemblée, à la stricte séparation des pouvoirs avec priorité au chef de l’État, il convient de préférer la collaboration des pouvoirs : un chef de l’État et un Parlement séparés, encadrant un gouvernement issu du premier et responsable devant le second, entre eux un partage des attributions donnant à chacun une semblable importance dans la marche de l’État et assurant les moyens de résoudre les conflits qui sont, dans tout système démocratique, la rançon de la liberté."

On appelle parlementarisme rationalisé l’ensemble des dispositions définies par la Constitution de 1958 ayant pour but d’encadrer les pouvoirs du Parlement afin d’accroître les capacités d’action du Gouvernement. La Constitution encadre strictement les prérogatives de législation et de contrôle des deux chambres composant le Parlement (Assemblée nationale et Sénat) au profit du Gouvernement.

Le domaine de la loi est désormais limité aux seuls champs énumérés par la Constitution (art. 34). Le pouvoir réglementaire détenu par l'exécutif s’en trouve ainsi étendu à toutes les matières qui ne figurent pas explicitement parmi les prérogatives du Parlement. Il s’agit d’une évolution très importante, car la loi pouvait jusque-là traiter de toutes les questions et s’imposait systématiquement face au pouvoir réglementaire.

De même, l’institution d’un contrôle de constitutionnalité des lois et des règlements des assemblées, c’est-à-dire la vérification de leur conformité à la Constitution, constitue une remise en cause du caractère incontestable de la loi. L'instauration d'un tel organe de contrôle garantit la pérennité de l’équilibre des pouvoirs.

On peut citer aussi le contrôle de l’ordre du jour des deux chambres par le Gouvernement (même si, depuis la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, le gouvernement n’en définit plus qu’une partie) et la faculté pour ce dernier de légiférer par ordonnances.

De même, l’incompatibilité entre les fonctions ministérielles et le mandat parlementaire marque une séparation stricte entre le personnel gouvernemental et les parlementaires. Dans les régimes précédents, les fonctions exécutives étaient systématiquement exercées par des parlementaires qui conservaient, pendant leurs fonctions ministérielles, leur droit de vote dans leur chambre d’origine.



1962 : un régime semi-présidentiel

La modification du mode d’élection du président de la République modifie profondément l'équilibre institutionnel en consacrant la prépondérance et la centralité du chef de l’État au sein des institutions. La réforme permet au chef de l’État de bénéficier d'une légitimité électorale supérieure à celle des députés, puisque ceux-ci sont élus dans le cadre de circonscriptions limitées et qu’ils sont divisés en différents groupes politiques, tandis que le Président est élu directement par l’ensemble des citoyens, sur tout le territoire national.

Le Président devient ainsi la clé de voûte du système politique, alors que son droit de dissolution limite la possibilité pour l’Assemblée nationale de mettre en cause la responsabilité du Gouvernement.

Dans le même sens, le vote de confiance sur le programme du Gouvernement par l’Assemblée nationale perd son caractère systématique à compter de 1962. La procédure prévue par l'article 49 de la Constitution prévoit deux mécanismes distincts pour le vote de confiance. Une fois le Premier ministre désigné et les autres membres du gouvernement nommés sur sa proposition par le président de la République, la nouvelle équipe sollicite la confiance de l’Assemblée nationale sur son programme. Le Premier ministre a, par ailleurs, la possibilité de solliciter cette confiance ultérieurement, en demandant un vote des députés sur une déclaration de politique générale.

La réforme constitutionnelle de 1962 modifie l’interprétation de l'article 49. L’usage selon lequel le Premier ministre ne procède que du seul président de la République s’est ainsi imposé, en dehors des périodes de cohabitation. L’engagement de responsabilité du Gouvernement après sa désignation est devenu facultatif : certains gouvernements sont ainsi entrés en fonction sans solliciter la confiance de l’Assemblée, d’autres ont procédé à une déclaration de politique générale, sans qu’elle soit pour autant nécessairement suivie d’un vote.

Les évolutions dans l'interprétation du texte constitutionnel entraînent aussi une rupture dans la tradition républicaine, qui voulait que le chef du Gouvernement soit toujours issu du Parlement. Le choix de Georges Pompidou en 1962 devait ainsi marquer la prééminence du chef de l’État dans la désignation de l’équipe gouvernementale. En nommant à cette fonction un de ses collaborateurs personnels qui n’avait jamais exercé de mandat parlementaire, Charles de Gaulle signifiait à l’Assemblée nationale qu’elle n’avait plus de rôle à jouer dans la désignation du ministère.

Parallèlement, le principe de la responsabilité du Premier ministre devant le président de la République a été consacré, en marge du texte constitutionnel, par l’usage. Le chef de l’État a ainsi exigé à plusieurs reprises la démission du Gouvernement sans que l’Assemblée nationale n’ait pour autant adopté de motion de censure.

Cette responsabilité du gouvernement devant le chef de l’État constitue l’une des caractéristiques du fonctionnement de la Ve République. Dans sa conférence de presse du 31 janvier 1964, le général de Gaulle devait ainsi préciser sa conception des fonctions présidentielle et primo-ministérielle : “Il est normal chez nous que le président de la République et le Premier ministre ne soient pas un seul et même homme. Certes, on ne saurait accepter qu’une dyarchie existât au sommet. Mais, justement, il n’en est rien. […] Le Président est évidemment seul à détenir et à déléguer l’autorité de l’État. Mais, précisément, la nature, l’étendue, la durée de sa tâche impliquent qu’il ne soit pas absorbé, sans relâche et sans limite, par la conjoncture, politique, parlementaire, économique et administrative. Au contraire, c’est là le lot, aussi complexe et méritoire qu’essentiel, du Premier ministre français.”

Dans ce contexte, le caractère parlementaire du régime est devenu moins important. Le président de la République apparaît comme le chef de l’exécutif, mais n’est pas responsable devant le Parlement. De même, si le Gouvernement est en droit responsable devant l’Assemblée nationale, il ne l’est en fait que devant le président de la République.

La majorité parlementaire a désormais pour vocation première le soutien de la politique présidentielle. Les élections législatives sont devenues une confirmation du résultat de l’élection présidentielle et dont la principale fonction est l’élection d’une majorité acquise au président lui donnant les moyens de gouverner. La notion de majorité présidentielle s’est ainsi peu à peu imposée, alors qu’elle était inconcevable sous la IIIe et IVe Républiques. Le chef de l’État n’interférait pas alors dans les relations entre le Gouvernement et la majorité parlementaire en dehors de la nomination du président du Conseil (le Premier ministre d’alors).



Les cohabitations : un retour au régime parlementaire ?

La défaite de la majorité présidentielle aux élections législatives de 1986, 1993 et 1997 a eu pour conséquence le retour à un fonctionnement parlementaire du régime. Si le président de la République est désavoué aux élections législatives et ne démissionne pas, il ne peut nommer un Premier ministre dépourvu de majorité parlementaire. Il doit donc nécessairement le désigner au sein de cette dernière.

Le chef de l’État perd ainsi sa fonction de chef de l’exécutif, la légitimité issue de l’élection présidentielle ayant été en quelque sorte effacée par celle provenant des élections législatives.

Dans ce cas de figure, le chef du gouvernement n’est donc plus responsable devant le président de la République. Il ne peut gouverner qu’en s’appuyant sur l’Assemblée nationale, qui redevient la seule et unique source de légitimité du Gouvernement. Il est toutefois difficile pour l’Assemblée de mettre en cause la responsabilité de l’équipe gouvernementale. Le président de la République, devenu le chef de l’opposition parlementaire, pourrait tirer parti des désaccords entre la majorité parlementaire et le Gouvernement et procéder à une dissolution et à de nouvelles élections législatives.

Le retour au fonctionnement parlementaire dans les périodes de cohabitation ne signifie pas que le rôle des assemblées parlementaires soit plus important que dans les périodes de fonctionnement normal du régime. La cohabitation renforce les contraintes issues du fait majoritaire.

Le chef de l’État conserve en cas de cohabitation des prérogatives plus importantes que celles qu’il détenait sous les Républiques précédentes. Il a un pouvoir de décision autonome dans les affaires relevant du “domaine réservé”, c’est-à-dire en matière diplomatique et militaire. Il conserve également la présidence du conseil des ministres et le pouvoir de nomination des fonctionnaires civils et militaires de l’État. L’usage a également reconnu au Président un droit de regard sur l’ordre du jour des sessions extraordinaires des assemblées parlementaires.

C’est aussi l’usage qui lui a conféré le pouvoir de s’opposer à la promulgation des ordonnances, malgré l’accord du Parlement (exemple : François Mitterrand lors de la première cohabitation entre 1986 et 1988).

Ces pouvoirs importants du chef de l’État dans les périodes de cohabitation n’ont aucun équivalent dans le régime parlementaire : le rôle du chef de l’État y est en principe limité à l’authentification des actes du chef du gouvernement, et les pouvoirs qu’il détient par la Constitution ont une portée plus symbolique que réelle. Cette situation institutionnelle rappelle en tout état de cause la nature hybride de la Ve République qui n’est ni présidentielle ni parlementaire.

Essentiel

• Conçue à l’origine comme un régime parlementaire dans lequel les pouvoirs de l’exécutif sont renforcés, la Ve République est devenue un régime de type semi-présidentiel depuis l'instauration de l'élection du président de la République au suffrage universel direct.

• La Ve République échappe aux typologies classiques des régimes politiques. Elle apparaît comme un régime hybride présentant simultanément des caractéristiques propres au régime présidentiel et au régime parlementaire.

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La révision constitutionnelle et le référendum de 1962

Les débats sur la révision constitutionnelle

Le chef de l'État ne peut procéder à cette révision conformément aux dispositions de l’article 89 de la Constitution, qui rend nécessaire l’accord des deux chambres sur le projet de loi constitutionnelle. Or les deux assemblées sont hostiles à un tel projet, qui modifie radicalement, et à leur détriment, l’équilibre des institutions, en remettant en cause le caractère parlementaire du régime fondé quatre années plus tôt. Aussi le chef de l’État décide, lors du Conseil des ministres du 12 septembre 1962, de recourir au référendum prévu par l’article 11 en vertu duquel "le président de la République [...] peut soumettre au référendum tout projet de loi portant sur l’organisation des pouvoirs publics."

La décision du général de Gaulle provoque de vives protestations dans le monde politique des partis façonnés par les IIIe et IVe Républiques. Elle revient à imposer une lecture présidentialiste des institutions, sans que les assemblées ne puissent se prononcer sur cette modification fondamentale de l’équilibre des pouvoirs.

La plupart des juristes critiquent également cette procédure, au motif qu’elle conduit à réviser la Constitution sans respecter le cadre défini par la Constitution elle-même. Son article 89 dispose en effet que "le projet ou la proposition de révision doit être voté par les deux assemblées en termes identiques. La révision est définitive après avoir été approuvée par référendum." La consultation référendaire sur un projet de loi constitutionnelle ne peut donc intervenir qu’après une délibération parlementaire, et non pas directement sur le texte élaboré par l’exécutif, comme dans le cadre de l’article 11 qui ne porte que sur les projets de loi ordinaires.

Au congrès radical de Vichy de septembre 1962, Gaston Monnerville, président du Sénat, dénonce la violation de la Constitution opérée par le chef de l’État et accuse le Premier ministre, Georges Pompidou, de "forfaiture", au motif que : "Si le chef de l’État a décidé en connaissance de cause, je me permets de l’affirmer, de la violer [la Constitution], le Premier ministre n’avait qu’à ne pas signer, il n’avait qu’à ne pas dire OUI... au référendum".

À l’Assemblée nationale, l’ensemble des partis politiques représentés, à l’exception du mouvement gaulliste, se rejoignent pour dénoncer le dessaisissement du Parlement et la tentative de pouvoir personnel opérée par le chef de l’État. Une motion de censure est adoptée le 5 octobre 1962 par 280 voix, renversant ainsi le Gouvernement Pompidou (la majorité requise était de 241 voix). C’est l’unique cas de motion de censure, jusqu'à nos jours, à avoir été votée sous la Ve République. Le général de Gaulle réplique en prononçant la dissolution de l’Assemblée nationale et en décidant que les élections législatives seront organisées après le référendum, prévu pour le 28 octobre 1962.



Le référendum du 28 octobre 1962

Ce référendum, organisé à l’initiative du président de la République Charles de Gaulle, se traduit par une victoire politique du chef de l’État : 62,2% des suffrages exprimés approuvent le projet de loi prévoyant l’élection du président de la République au suffrage universel direct, 37,8% se prononçant contre. Ce résultat doit toutefois être nuancé du fait de l’abstention relativement importante compte tenu de l’enjeu de la consultation : 23% des inscrits n’ont pas pris part au vote, contre 15% au référendum du 28 septembre 1958 approuvant la Constitution.

Les élections législatives des 18 et des 25 novembre 1962 qui suivent ce référendum consacrent la victoire des partisans du chef de l’État : la formation gaulliste rassemble au second tour plus de 40% des suffrages et obtient avec ses alliés la majorité absolue des sièges, du fait du scrutin majoritaire à deux tours en vigueur depuis 1958. Ces élections marquent la défaite des formations politiques opposées à l’élection du président de la République au suffrage universel direct.

Sur le terrain du droit, la validité de la révision constitutionnelle, approuvée par la voie référendaire, n’a pas été remise en cause par le Conseil constitutionnel. Saisie par le président du Sénat, Gaston Monnerville, la juridiction constitutionnelle s’est refusée à vérifier la conformité à la Constitution de la procédure suivie, s’estimant incompétente pour connaître des lois adoptées par le peuple à la suite d’un référendum, qui "constituent l’expression directe de la souveraineté nationale."

L’élection au suffrage universel donne une forte légitimité au président de la République qui est l’élu de la Nation. Elle consacre la prééminence du président de la République.

Essentiel

La révision constitutionnelle de 1962 accroît la légitimité du président de la République en instaurant le suffrage universel direct.

Cette révision est validée par 62,2% des électeurs lors de référendum du 28 octobre 1962 alors que les parlementaires s’y opposent. Le 5 octobre, une motion de censure, votée par l’Assemblée nationale, avait renversé le Gouvernement Pompidou (cas unique sous la Ve République). Le Général de Gaulle avait répliqué en prononçant dissolution de l’Assemblée.

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Quel a été l'impact de la révision de 1962 sur les institutions ?

Un exécutif bicéphale

L'élection du président de la République au suffrage universel conforte la prééminence du chef de l’État, déjà grande du fait de la personnalité du général de Gaulle, tant au sein de l’exécutif qu’à l’égard du pouvoir législatif, qui n’est plus la seule institution représentant directement le peuple.

Le président de la République devient le représentant direct de la Nation, car il est élu directement par elle, alors que le Premier ministre en est que le représentant indirect. De plus, la légitimité du président de la République est désormais supérieure à celle des députés. Le chef de l’État est élu par l’ensemble des citoyens sur une circonscription unique, le territoire national, ce qui n’est pas le cas des députés élus dans le cadre de circonscriptions limitées.

Elle renforce la position subordonnée du Premier ministre par rapport au président de la République. L’usage a consacré le principe de la responsabilité du Premier ministre devant le Président, puisque le chef du Gouvernement est désigné par lui. Le chef de l’État a exigé à plusieurs reprises la démission du Gouvernement sans que l’Assemblée nationale ait pour autant adopté de motion de censure. C’est le cas lors des démissions de Michel Debré en avril 1962, de Jacques Chaban-Delmas en juillet 1972, de Pierre Mauroy en juillet 1984, de Michel Rocard en mai 1991 et d’Édith Cresson en mars 1992.

La Ve République présente ainsi l’originalité d’un exécutif bicéphale, une dyarchie – terme que récusait le général de Gaulle – que Jean Massot qualifie de hiérarchisée. Cette hiérarchie au profit du Président, hors période de cohabitation, laisse néanmoins au Premier ministre le rôle non négligeable de maître d’œuvre du programme politique sur lequel le Président a été élu, et qui dispose pour ce faire de l’administration.



La question de l'équilibre des pouvoirs

Cette révision pose aussi la question de l’équilibre des pouvoirs, et notamment du rôle des assemblées parlementaires dans un système institutionnel qui ne connaît pas de séparation stricte des pouvoirs. Le chef de l’État dispose d’un droit de dissolution de l’Assemblée nationale, alors que sa responsabilité politique ne peut être mise en cause par le Parlement. De plus, l’adoption d’une motion de censure contre le Gouvernement par l’Assemblée nationale est devenue, depuis 1962 et la dissolution de l’Assemblée à la suite de la motion de censure votée contre le Gouvernement Pompidou, un cas de figure très hypothétique.

Le chef de l’État peut apparaître, par ce mode d’élection, comme un chef de majorité, et non plus comme un arbitre au-dessus des contingences des partis. La majorité parlementaire a désormais pour vocation première le soutien de la politique présidentielle. L’élection législative doit confirmer le résultat de l’élection présidentielle et désigner une majorité acquise au président afin de lui donner les moyens de gouverner. La notion de majorité présidentielle s’est ainsi peu à peu imposée, alors qu’elle était inconcevable sous les IIIe et IVe Républiques. Le chef de l’État n’interférait alors guère dans les relations entre le Gouvernement et la majorité parlementaire, en dehors de la nomination du président du Conseil (le Premier ministre d’alors).

Essentiel

La révision constitutionnelle de 1962 instaure l’élection du président de la République au suffrage universel. Organisé pour la première fois les 5 et 19 décembre 1965, l'élection au suffrage universel accroît la légitimité du président de la République. Elle renforce la position subordonnée du Premier ministre et pose la question de l’équilibre des pouvoirs entre le Parlement et chef de l’État.

[V-X]

Qu'est-ce que le bloc de constitutionnalité ?

Quel est le contenu du bloc de constitutionnalité ?

L'expression "bloc de constitutionnalité" désigne l'ensemble des normes auxquelles se réfère le Conseil constitutionnel pour juger de la constitutionnalité des lois. C'est le Conseil constitutionnel, lui-même, qui a établi la liste des textes qui composent le bloc de constitutionnalité :

l’intégralité de la Constitution du 4 octobre 1958 y compris son Préambule ;

les textes auxquels renvoie le Préambule :

• la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (DDHC) de 1789 ;
• le Préambule de la Constitution de 1946 ;
• la Charte de l’environnement de 2004.

Quels sont les principes qui en découlent ?

En 1958, la Constitution est le seul texte à valeur constitutionnelle. En 1971, le Conseil constitutionnel attribue une valeur constitutionnelle au Préambule de la Constitution de 1946 (dans la décision n° 71-44 DC). Il censure pour la première fois une loi pour violation des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République.

La décision de 1971 marque une rupture. Le Préambule de la Constitution de 1946 mentionnant certains principes, cette jurisprudence permet au Conseil constitutionnel de leur conférer une valeur égale à celle de la Constitution :

les "principes particulièrement nécessaires à notre temps" (PPNNT). Il s’agit de principes politiques, économiques et sociaux limitativement énumérés (droit de grève, droit de mener une vie familiale normale, droit à la protection de la santé...) ;

les "principes fondamentaux reconnus par les lois de la République" (PFRLR) reconnus par le Conseil constitutionnel (liberté d'association, liberté de l'enseignement, indépendance de la juridiction administrative, indépendance des professeurs d'université...) ;

les principes à valeur constitutionnelle dont font partie la continuité de l'État et des services publics ou la sauvegarde de la dignité de la personne humaine contre toute forme d'asservissement et de dégradation.

Par l’extension progressive tant du bloc de constitutionnalité que des conditions de sa saisine, le Conseil constitutionnel s’est ainsi érigé en garant de l’État de droit.

Essentiel

Le bloc de constitutionnalité est composé de l'ensemble de normes juridiques à valeur constitutionnelle auquel se réfère le Conseil constitutionnel pour exercer le contrôle de constitutionnalité.

Outre le texte de la Constitution, il comprend, par exemple, la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et la Charte de l'environnement.

[V-X]

La réforme de 2000 sur le quinquennat présidentiel

La révision constitutionnelle du 2 octobre 2000 est la première à être soumise par référendum aux votes des Français sur le fondement de l'article 89 de la Constitution. Elle limite à cinq ans la durée du mandat présidentiel, marquant la fin du septennat en vigueur depuis 1873.

Lancé par Georges Pompidou en 1973, le débat sur le quinquennat fut soulevé à plusieurs reprises. Mais ce n'est qu'en 2000 qu'une proposition de loi constitutionnelle est déposée à l'Assemblée nationale par Valéry Giscard d'Estaing pour réduire la durée du mandat présidentiel de sept à cinq ans et le rendre renouvelable une seule fois.

Dans un premier temps opposé au quinquennat, le Président Jacques Chirac accepte finalement la réforme à deux conditions : pas de limitation du nombre de mandat et aucune modification quant à la nature de la fonction présidentielle.

Il souhaite également que la réforme soit soumise par référendum aux votes des Français, en application des dispositions de l’article 89 de la Constitution. Le 24 septembre 2000, la réforme sur le quinquennat est approuvée par 73,21% des suffrages exprimés, dans un contexte de forte abstention (70% des inscrits).

La loi constitutionnelle relative à la durée du mandat du président de la République est promulguée le 2 octobre 2000. L'article 6 de la Constitution établit désormais que "le président de la République est élu pour 5 ans au suffrage universel direct", mettant un terme au septennat en vigueur en France depuis 127 ans.

Justifié sous la IIIe et la IVe République, le septennat était devenu inadapté depuis l'élection du Président au suffrage universel direct. La différence entre la durée du mandat présidentiel et celle du mandat des députés (5 ans) multipliait les risques de cohabitation entre le Président et le Premier ministre (issu de la majorité parlementaire).

Au moment de la réforme, la France vit sa troisième période de cohabitation avec un président de la République de droite, Jacques Chirac, et un Premier ministre de gauche, Lionel Jospin.

La révision constitutionnelle de 2000 vise à mettre en place un renouvellement plus fréquent du mandat présidentiel et à diminuer les risques de cohabitation dans l’objectif de stabiliser la vie politique et institutionnelle de la France.

La réforme sera accentuée par l'inversion du calendrier électoral, adoptée l'année suivante avec la loi organique du 15 mai 2001. Le texte repousse d'avril à juin la date d'expiration des pouvoirs de l'Assemblée nationale. Les élections législatives se tiennent désormais après l'élection présidentielle, ce qui permet de donner au président nouvellement élu une majorité parlementaire pour mettre en place son programme politique.

Cette double réforme diminue sensiblement l’éventualité d’une cohabitation et renforce la présidentialisation du régime. Mais une cohabitation demeure toujours possible, par exemple en cas de démission, de décès ou de destitution du président de la République, ou en cas de dissolution de l’Assemblée nationale.

[V-X]

La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 signe-t-elle la fin du parlementarisme rationalisé ?

Une relation rénovée entre le Gouvernement et le Parlement

La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 ne signe pas la fin du parlementarisme rationalisé. Dorénavant, le principe est que "l’ordre du jour est fixé par chaque assemblée" (art. 48). Le Gouvernement n’en est maître que deux semaines sur quatre (ordre du jour partagé). Une semaine est consacrée au contrôle de l’action de la politique du Gouvernement et à l’évaluation des politiques publiques, un jour de séance par mois à un ordre du jour fixé à l’initiative des groupes d’opposition et des groupes minoritaires, un jour de séance par semaine étant réservé aux questions des parlementaires et aux réponses du Gouvernement, y compris lors des sessions extraordinaires.

Le nombre des commissions permanentes, limité à six dans chaque assemblée avant la réforme, passe à huit.

Plusieurs dispositions nouvelles renforcent la capacité d’initiative législative des parlementaires. D'autres concernent un meilleur examen des textes en commission par la détermination de délais minimum d’examen avant la première lecture (six semaines après son dépôt dans la première assemblée et quatre semaines après sa transmission dans la seconde) (art. 42.3).

À l’exception des projets de révision constitutionnelle, des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale, les discussions en séance publique portent désormais sur le texte adopté par la commission permanente saisie au fond et non plus sur la version du texte préparée par le Gouvernement (art. 42.1).

Le Parlement doit également être informé par le Gouvernement de sa décision d’envoyer des forces armées à l’étranger dans les trois jours après le début de l’intervention. Si celle-ci dépasse quatre mois, le Gouvernement doit soumettre sa prolongation à l’autorisation du Parlement (art. 35).


La limitation du recours à l'article 49-3

Le recours à la procédure dite du 49.3, qui permet au Gouvernement de faire adopter un texte sans vote, est limité. Hors projet de loi de finances et projet de loi de financement de la sécurité sociale, le Premier ministre ne peut engager la responsabilité du gouvernement que sur un seul texte (projet ou proposition de loi) par session parlementaire.

En revanche, les modalités de vote d'une motion de censure à l'Assemblée nationale restent très contraignantes et limitent le risque pour un Gouvernement d'être renversé.

Essentiel

La loi du 23 juillet 2008 accroît les prérogatives du Parlement, notamment en lui donnant la maîtrise de la moitié de son ordre du jour (l'autre moitié étant établie par le Gouvernement) et en réduisant les possibilités de recours à l’article. 49.3 par le Gouvernement.

Toutefois, la réforme de 2008 ne remet pas en question les pouvoirs de l'exécutif qui conserve de nombreux outils, dans la discussion parlementaire, pour faire entendre sa voix.

[V-X]

La révision constitutionnelle de 2008 a-t-elle provoqué un changement de République ?

Quel est l'objet de la révision constitutionnelle ?

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 s'appuie sur les recommandations du comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République présidé par l’ancien Premier ministre Édouard Balladur Le comité avait été chargé de réfléchir selon ces deux axes :

modernisation, afin de tenir compte de l’évolution des mentalités et des attentes de la société ;
rééquilibrage, afin de corriger le déséquilibre installé en faveur du président de la République et au détriment du Parlement. Le Parlement, dont les prérogatives sont très encadrées depuis 1958, a vu cette disparité accentuée par la réforme de l’élection présidentielle de 1962, puis l’instauration du quinquennat et l’inversion du calendrier électoral (2000-2001), qui ont transformé les élections législatives en une confirmation de l’élection présidentielle qui les précède désormais de quelques semaines.


Pouvoir exécutif, pouvoir législatif : quelles évolutions ?

La révision constitutionnelle de 2008 n'acte pas un passage vers le régime présidentiel, comme l’auraient souhaité certains membres du comité Balladur. Les articles 20 et 21 de la Constitution qui définissent les pouvoirs du Gouvernement et de son chef sont parmi les rares articles à ne pas avoir été modifiés par cette révision de grande ampleur, qui voit près de 40 articles être retouchés. Le Gouvernement "détermine" et "conduit" toujours "la politique de la Nation", il "dispose de l’administration et de la force armée", il demeure "responsable devant le Parlement" et le "Premier ministre dirige" toujours "l’action du Gouvernement".

Les pouvoirs du président de la République demeurent inchangés, mais sont plus encadrés, notamment son pouvoir de nomination ou la durée d’application des pouvoirs spéciaux prévus à l’article 16. Le nombre de mandats présidentiels consécutifs est limité à deux, ce qui correspond à dix ans de fonctions pour un Président réélu accomplissant jusqu'à son terme son second mandat.

Les pouvoirs du Parlement sont accrus : ils le sont, concrètement, à mesure que les parlementaires s’emparent des nouveaux instruments mis à leur disposition, comme la maîtrise de la moitié de l’ordre du jour de leurs travaux, le renforcement de la portée du droit d’amendement en commission, ou encore l’accroissement des pouvoirs de contrôle et d’évaluation des politiques publiques.

Essentiel

La réforme de 2008 ne modifie pas fondamentalement l’équilibre des pouvoirs.

Elle accorde plus de prérogatives au Parlement et encadre certains des pouvoirs du président de la République comme celui de l’article 16 de la Constitution, qui étend ses pouvoirs en cas de crise.

Le Parlement fixe désormais la moitié de l’ordre du jour de ses travaux.