Les principes de répartition des compétences

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Qu'est-ce que la clause générale de compétence ?

La clause générale de compétence pour les communes

"Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune", c'est ainsi que l'article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales (CGCT) formule la clause générale de compétence. Cette formulation était déjà présente dans la loi municipale de 1884. Elle implique que la commune peut intervenir dans toutes les matières qui présentent un intérêt public local dès lors qu'elle n'empiète pas sur les compétences attribuées par la loi à l'État ou à une autre collectivité territoriale.

La clause générale de compétence a une double vocation :

• elle protège la collectivité concernée contre les empiétements de l’État et ceux des autres collectivités ;
• elle distingue les compétences de l’organe délibérant de celles de l’organe exécutif, en donnant au premier une compétence de principe.

... mais supprimée pour les départements et les régions

La clause générale de compétence a été supprimée pour les départements et les régions par la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe). La loi leur attribue des compétences précises et définies.

La suppression de la clause générale de compétence, pour les départements et régions, poursuit l'objectif de clarifier les compétences des collectivités territoriales en mettant fin aux doublons et enchevêtrements de compétences.

L'assemblée des départements de France (ADF) a contesté la suppression de la clause générale de compétence pour les départements considérant que le législateur avait méconnu le principe de libre administration des collectivités territoriales garanti par l’article 72 de la Constitution.

Saisi par le Conseil d’État d’une question prioritaire de constitutionnalité (QPC), le Conseil constitutionnel a déclaré la suppression de la clause générale de compétence pour les départements conforme à la Constitution dans sa décision du 16 septembre 2016.

Le Conseil constitutionnel a jugé que le troisième alinéa de l’article 72 de la Constitution n’implique pas que les collectivités territoriales doivent pouvoir intervenir dans les domaines pour lesquels aucune autre personne publique ne dispose d’une compétence attribuée par la loi.

Essentiel

La clause générale de compétence est un principe selon lequel une collectivité territoriale dispose d’une capacité d’intervention générale lorsque les deux conditions suivantes sont réunies :

• il existe un intérêt public local ;
• le domaine d'intervention ne relève pas d'une compétence exclusive de l'État ou d'une autre collectivité territoriale.

Seules les communes peuvent se prévaloir de ce principe. La clause générale de compétence a été supprimée pour les départements et les régions : leurs attributions sont énumérées par la loi.

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Qu'est-ce que l'intérêt public local ?

L’intervention d’une collectivité sur la base de la clause générale de compétences est soumise à l’existence d’un intérêt local à agir.

Une définition complexe

La définition de l’intérêt local est complexe car celui-ci est évolutif dans le temps et l’espace. C'est au nom de l'intérêt public local que les collectivités territoriales sont fondées à agir. L'intérêt local n'autorise cependant pas à intervenir dans tous les domaines. Les collectivités doivent respecter certaines limites :

• les collectivités doivent respecter l’initiative privée, au nom de la liberté du commerce et de l’industrie. Celle-ci interdit ainsi aux communes de créer, en dehors des cas prévus par la loi, des services publics industriels et commerciaux, sauf si l’initiative privée est inexistante ou défaillante, et que des circonstances locales particulières justifient cette intervention au nom d’un intérêt public local ;
• les collectivités ne peuvent pas empiéter sur les compétences attribuées par la loi à un autre niveau d’administration, dont l’État. L’appréciation de cette limite est facilitée lorsque la compétence est attribuée de manière exclusive. Elle ne l’est pas dans le cas de compétences concurrentes ou partagées ;
• les collectivités ne peuvent pas intervenir dans un domaine qui n’est pas local : ainsi une collectivité ne peut pas s’engager pour une cause politique internationale (soutien à un peuple en lutte) ou nationale (appel à voter "non" à un référendum national).

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Quelle répartition des compétences entre collectivités après la loi NOTRe ?

Les apports la loi NOTRe

La loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) supprime la clause générale de compétence pour les régions et les départements. Désormais, ces deux catégories de collectivité ne peuvent agir que dans le cadre des compétences que la loi leur attribue.

Parallèlement, le principe de compétences partagées est maintenu dans les domaines ayant un caractère transversal. "Les compétences en matière de promotion de l’égalité entre les femmes et les hommes, de culture, de sport, de tourisme, de promotion des langues régionales et d’éducation populaire sont partagées entre les communes, les départements, les régions et les collectivités à statut particulier" selon l’article L.1111-4 du code général des collectivité territoriales.

Plus globalement, cette nouvelle définition des compétences s’accompagne d’un accroissement du rôle des régions, d’un renforcement de l’intercommunalité et de l’amélioration de la transparence et de la gestion des collectivités territoriales.


Les réformes avant la loi NOTRe

Le transfert de blocs de compétences lors de l'acte I de la décentralisation

Les lois Defferre des 7 janvier et 22 juillet 1983 , modifiées par les lois des 25 janvier 1985 et 6 janvier 1986 définissent le fonctionnement des relations entre collectivités territoriales ainsi qu'entre les collectivités territoriales et l'État selon les principes suivants :

• transfert par blocs de compétences si possible à un seul échelon territorial, pour éviter les compétences partagées ;
• interdiction, sous couvert de transfert de compétences à une collectivité locale, d’établir ou d’exercer une tutelle sur une autre collectivité ;
• accompagnement des transferts de compétences d’une compensation financière (transfert de ressources fiscales, versement par l’État d’une dotation générale de décentralisation, ou transferts de services de l’État aux collectivités territoriales).

La réforme des collectivités territoriales de 2010 pose les principes de clarification des compétences suivants :

• exclusivité en principe de l’exercice des compétences ;
• possibilité de délégation de compétences à une collectivité d’une autre catégorie ;
• élaboration d’un schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services entre une région et les départements qui y sont inclus ;
• limitation des financements croisés.

La loi Maptam du 27 janvier 2014 renforce la technique du "chef de filat", c'est-à-dire la possibilité de confier à une collectivité, dite chef de file, un rôle de coordination de l’action commune des collectivités, distinct de tout rôle de décision. Par exemple, la région voit sont rôle de chef de file se renforcer en matière d’aménagement et de développement durable du territoire, pendant que le département devient chef de file en matière d’action sociale.

Essentiel

La loi NOTRe, adoptée en 2015, retient le principe de spécialisation des compétences des régions et des départements.

Elle fait suite à plusieurs réformes visant à clarifier les compétences de chaque collectivité territoriale.

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Qu'est-ce que le pouvoir réglementaire local ?

Un pouvoir soumis à la loi

La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a consacré l’existence d’un pouvoir réglementaire local en l'inscrivant dans la Constitution (article 72 alinéa 3).

Le pouvoir réglementaire local :

• est soumis au pouvoir réglementaire du Premier ministre et du président de la République ;
• s’exerce "dans les conditions prévues par la loi" (principe de légalité) ;
• se justifie pour les décisions qui entrent dans le champs de compétence des collectivités.

On dit que le pouvoir réglementaire local est secondaire et résiduel.

Les collectivités territoriales n’ont jamais la compétence première pour déterminer les règles qui leur sont applicables. Cette soumission du pouvoir réglementaire local au pouvoir réglementaire du Premier ministre ainsi qu'à la loi est une conséquence du caractère unitaire de l'État.

Le pouvoir réglementaire local peut être étendu par le biais de l’expérimentation législative locale.


Domaines d'exercice et types d'actes

Les communes disposent un pouvoir règlementaire large dans le cadre de la clause générale de compétence.

Les autres collectivités locales disposent de pouvoirs réglementaires spécifiques déterminés par la loi dans le cadre d’une compétence donnée. Par exemple, les régions ont la responsabilité de distribuer des aides aux entreprises dans le cadre de leur compétence dans le champ du développement économique. Elles adoptent des règlements d’intervention fixant les règles d’éligibilité aux concours régionaux pour les entreprises du territoire.

Les collectivités territoriales ont le pouvoir de déterminer les règles régissant leur fonctionnement interne, l'organisation des services ou le recrutement et la gestion de leur personnel.

Le pouvoir de police du maire permet d'édicter des mesures réglementaires.

Les actes réglementaires des collectivités peuvent prendre plusieurs formes :

• un arrêté (lorsqu’il est pris par l’exécutif de la collectivité) ;
• une délibération (lorsqu’il est adopté par une assemblée délibérante) ;
• un règlement (règlement départemental d'aide social, par exemple) ;
• un document ou un plan (comme le plan local d’urbanisme, par exemple).

Essentiel

Le pouvoir réglementaire est un pouvoir normatif détenu par les autorités administratives permettant d’édicter des règles de droit, c’est-à-dire des décisions juridiques ayant un caractère général et impersonnel.

Pour les collectivités locales, ce pouvoir est limité à l'échelle de leur territoire.

Le pouvoir réglementaire implique l'édiction d'actes qui peuvent prendre des formes différentes.

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En quoi consiste l'expérimentation législative locale ?

L’expérimentation législative locale est l’autorisation donnée par une loi à une collectivité territoriale d’adapter une politique publique ne faisant pas partie de ses attributions légales, pour une période donnée.


Un dispositif créée en 2003 qui encourage l'initiative locale

Le droit à l'expérimentation des collectivités locales a été introduit dans la Constitution (art. 72 al. 4) par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003.

La loi du 1er août 2003 relative à l'expérimentation calque le cadre de l’expérimentation ouverte aux collectivités territoriales dans le domaine réglementaire sur celui de l’expérimentation dans le domaine législatif (art. LO1113 du code général des collectivités territoriales).

L’expérimentation est ainsi une faculté laissée aux collectivités territoriales, mais très encadrée par le législateur. La loi autorisant une expérimentation doit en effet préciser :

• l’objet de l’expérimentation ;
• sa durée (cinq années maximum) ;
• les caractéristiques des collectivités susceptibles d’expérimenter ;
• les dispositions auxquelles il pourra être dérogé.

Ensuite, les collectivités manifestent leur intention par l’adoption d’une délibération motivée. Puis le gouvernement fixe, par décret, la liste des collectivités admises à expérimenter.

Avant la fin prévue de l’expérimentation, le gouvernement transmet un rapport au Parlement qui détermine si l’expérimentation doit être soit prolongée, soit modifiée, soit maintenue et généralisée, soit abandonnée.


Une procédure distincte de l'expérimentation prévue à l'art. 37. de la Constitution

Cette expérimentation ouverte aux collectivités doit être distinguée de la possibilité reconnue par l'article 37-1 (également issu de la révision constitutionnelle du mars 2003) au législateur et au pouvoir réglementaire d'adopter des mesures à caractère expérimental.

Sur le fondement de l’article 37-1, a été autorisée l’expérimentation en matière de gestion des fonds structurels européens, de lutte contre l’habitat insalubre, d'organisation des écoles primaires, d'entretien du patrimoine, etc. Sur le fondement de l’article 72 al. 4, la loi du 21 août 2007 a permis l’expérimentation du revenu de solidarité active (RSA), aujourd'hui généralisé.