Le contrôle non juridictionnel

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En quoi consiste le contrôle non juridictionnel de l'action administrative ?

Il s’agit d’un contrôle sur l’action administrative qui n’est pas exercé par le juge administratif. Il peut être interne ou externe.

Le contrôle interne est nécessaire pour veiller au respect du droit par l’administration et préserver ainsi l’État de droit.

L’administration dispose pour cela d’organes pour la conseiller : le Conseil d’État et la Cour des comptes.

[*]Mais l’élément central du contrôle interne est lié au pouvoir hiérarchique, qui débouche sur le contrôle hiérarchique. Ainsi, tout supérieur hiérarchique peut modifier ou annuler les actes de ses subordonnés, qu’ils ne soient pas conformes à la légalité ou qu’ils ne lui paraissent pas opportuns.
[*]Les corps d’inspection participent également au contrôle interne. Ce sont des organes administratifs, présents dans la plupart des ministères et relevant directement du ministre, chargés du contrôle des services. Certains sont très spécialisés (ex : l’Inspection générale de l’Armée de l’air au sein du ministère de la Défense) ; d’autres ont une vocation plus générale (ex : l’Inspection générale des finances qui relève du ministre des Finances).
[*]Le contrôle financier est le dernier aspect de ce contrôle interne. Il est symbolisé par la présence dans chaque ministère d’un fonctionnaire rattaché au ministre du Budget et chargé de s’assurer de la régularité de la dépense : le contrôleur financier, appelé contrôleur budgétaire et comptable ministériel depuis la réforme du contrôle financier (décret du 27 janvier 2005).

Le contrôle externe peut prendre deux formes :

• un contrôle politique exercé par le Parlement sur le pouvoir exécutif (questions, commissions parlementaires, délégations et offices, voire motion de censure) ;
• un contrôle administratif exercé par les autorités administratives indépendantes (AAI, par ex : Défenseur des droits) ou les autorités publiques indépendantes (API : ex, le CSA). On parle de contrôle externe parce que ces autorités sont soustraites à tout pouvoir hiérarchique.

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Qui est chargé du contrôle interne de l'action de l'administration ?

Les contrôles internes à l’administration sont de trois types.

Le contrôle hiérarchique découle du principe hiérarchique en vertu duquel un subordonné doit obéir à son supérieur, sauf en cas d’illégalité manifeste de l’ordre donné qui porterait une grave atteinte à un intérêt public.

Il peut être déclenché par le supérieur hiérarchique lui-même, ou par un administré mécontent d’une décision administrative et qui aura exercé un recours hiérarchique.

Dans ce cadre, le supérieur dispose de trois pouvoirs.

Il peut :

• annuler la décision de son subordonné ;
• lui ordonner de prendre une décision dans un sens déterminé ;
• modifier tout ou partie de la décision.

Les corps d’inspection sont chargés, pour le compte d’un ministre, de contrôler le bon fonctionnement des services d’un ministère.

Il en existe une vingtaine dont les plus prestigieux sont l’inspection générale de l’Éducation nationale, l’inspection générale des Affaires sociales, ou l’Inspection générale des Finances.

Ils sont généralement constitués soit de jeunes fonctionnaires recrutés à leur sortie d’école (ex : ENA, Ponts et chaussées), soit de hauts fonctionnaires en fin de carrière et jouissant d’une longue expérience.

Néanmoins, ces corps font aussi l’objet de critiques. D'une part, ils ont tendance à délaisser le contrôle pur des services administratifs pour lui préférer un rôle de conseil. D'autre part, et surtout, il est difficile d’attendre un contrôle très sévère de la part d’un organe interne à l’administration. En effet, s’il est exercé par des hauts fonctionnaires en fin de carrière, ils ont une bonne connaissance du milieu inspecté mais peuvent se montrer parfois indulgents. Et s’il est exercé par de jeunes fonctionnaires, leur manque d’expérience de terrain peut être un handicap.

Le contrôle financier a été réformé par le décret du 27 janvier 2005, entré en vigueur depuis le 1er janvier 2006, à la suite de la mise en œuvre de la LOLF (loi organique relative aux lois de finances) du 1er août 2001 et de sa logique de responsabilisation des gestionnaires. Il vise à garantir le respect du principe de séparation des ordonnateurs et des comptables et à assurer une vision globale des processus de la dépense et de la situation patrimoniale de chaque ministère. Dans les services centraux de l’administration d’État, il est désormais effectué par les contrôleurs budgétaires et comptables ministériels, relevant du ministre du Budget et placés auprès des principaux ordonnateurs de l’État. Ils coordonnent les trésoriers-payeurs généraux de région, qui sont les autorités chargées du contrôle financier des administrations déconcentrées.

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Quel est le rôle de la Cour des comptes ?

En quoi consistent les différentes missions de la Cour des comptes ?

La Cour des comptes a quatre missions :

• juger la régularité des comptes établis par les comptables publics dans les services de l’État. Il s’agit d’un contrôle très technique, qui vérifie que les règles spécifiques s’imposant aux comptables publics sont bien respectées.
• Les comptes des comptables des collectivités territoriales et de leurs établissements publics sont, quant à eux, soumis au contrôle des chambres régionales des comptes (CRC). La Cour des comptes est, dans ce cas, juge d’appel.
• contrôler le bon emploi et la bonne gestion des fonds publics, y compris dans les organismes non dotés de comptables publics. Chaque année, la Cour procède à des investigations au cours desquelles les conseillers enquêtent sur pièces et sur place. À l’issue de ces "enquêtes", la Cour des comptes établit un rapport, destiné au ministre concerné, qui pointe les éventuelles défaillances ou gaspillages constatés dans un service. Cette activité se concrétise aussi par la publication du rapport annuel de la Cour des comptes.
• certifier la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes de l’État (depuis la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001). Elle est chargée de la même mission notamment pour les comptes des organismes nationaux du régime général de la sécurité sociale. Depuis 2013, la Cour certifie chaque année les comptes des deux assemblées (Assemblée nationale et Sénat).
  Assister le Parlement et le Gouvernement dans l'évaluation des politiques publiques.

Ces missions sont assurées par les personnels de la Cour, majoritairement des magistrats, nommés par décret.

À quoi sert le rapport public annuel de la Cour des comptes ?

Une fois par an, la Cour des comptes adresse au président de la République et présente au Parlement son rapport public annuel, ainsi que plusieurs rapports thématiques.

Ces rapports servent à présenter le bilan des travaux réalisés par la Cour pendant l'année passée et fait état de ses observations et recommandations. Il porte à la fois sur les organismes et entreprises directement contrôlés par elle et sur les collectivités territoriales.

Il peut donner lieu à un débat à l'Assemblée nationale et au Sénat.

Essentiel

La Cour des comptes, juridiction indépendante, a quatre missions principales :

• juger la régularité des comptes établis par les comptables publics ;
• contrôler le bon emploi et la bonne gestion des fonds publics, y compris dans les organismes non dotés de comptables publics ;
• certifier la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes de l'État et de la sécurité sociale ;
• assister le Parlement et le Gouvernement dans l'évaluation des politiques publiques.

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Quelle forme de contrôle assurent les AAI et API sur l'administration ?

Toutes les autorités administratives indépendantes (AAI) et autorités publiques indépendantes (API) n’exercent pas de contrôle sur l’activité de l’administration, et certaines d’entre elles seulement en partie (ex : le Conseil supérieur de l’audiovisuel – CSA – sur les télévisions publiques mais aussi privées). Ainsi, on peut citer la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), la Commission nationale du débat public (CNDP), la Commission du secret de la Défense nationale (CSDN) et les deux autorités les plus sollicitées, le Défenseur des droits et la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA), animées par la même volonté d’améliorer les relations avec les administrés.

Le contrôle assuré par les AAI et API est multiforme, et varie donc de l’une à l’autre.

Ainsi, certaines d’entre elles sont dotées d’un pouvoir de sanction. C’est le cas du CSA, qui peut infliger des pénalités pécuniaires, mais aussi interdire d’antenne une station de radio qui aurait gravement méconnu ses obligations. D'autres peuvent formuler des avis ou des recommandations pour régler les difficultés. Tel est le cas, par exemple, de la CNIL ou du Défenseur des droits.

Certaines disposent en outre d’un pouvoir réglementaire, qui leur permet de fixer les règles applicables dans un secteur donné (ex : CSA, CNIL).

Au-delà de ces formes de contrôle, les AAI et API rédigent chaque année un rapport d’activité. Ce dernier a avant tout pour fonction d’alerter l’opinion publique sur certains problèmes rencontrés dans leur activité quotidienne. Ainsi, la CNIL a pu insister sur les risques potentiels pour les libertés liés au développement de traitements automatisés de plus en plus performants. Entré en vigueur le 25 mai 2018, le règlement général pour la protection des données (RGPD), applicable à l’ensemble de l’Union européenne, attribue à la CNIL des missions supplémentaires et lui confère un pouvoir de contrôle et de sanction accru en matière de protection des données personnelles.

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La CADA : comment les citoyens peuvent-ils avoir accès aux documents administratifs ?

La Commission d’accès aux documents administratifs (CADA) est une autorité administrative indépendante (AAI), créée par la loi du 17 juillet 1978, afin de renforcer la transparence de l’action administrative.

La composition de la CADA est une garantie de son indépendance.

Parmi ses onze membres, nommés pour une durée de trois ans renouvelable, on compte trois magistrats (un conseiller d’État, un conseiller à la Cour de cassation, un conseiller à la Cour des comptes), trois élus (un député, un sénateur, un membre d’une collectivité territoriale), un professeur des universités et quatre personnalités qualifiées.

Le conseiller d’État préside la Commission.


La CADA a quatre fonctions principales :

• elle peut aider l’administré à obtenir un document administratif dont la communication lui a été refusée. Elle émet un avis sur le caractère communicable ou non du document et dispose à cet effet de larges pouvoirs d’investigation. Elle doit être obligatoirement saisie avant tout recours devant le juge administratif ;
• elle peut également conseiller l’administration qui sollicite un avis sur le caractère communicable ou non de certains documents ou sur les conditions de leur communication ;
• elle peut proposer des modifications de textes réglementaires et législatifs, en vue de renforcer la transparence au sein de l’administration ;
• elle joue un rôle de veille pour promouvoir la transparence administrative, notamment en dénonçant, dans ses rapports d’activité, les comportements de l’administration qui y feraient obstacle.