Le contrôle juridictionnel - la justice administrative

[V-X]

Pourquoi existe-t-il une justice administrative ?

Qui juge les litiges entre administration et particuliers en France ?

En France, le règlement des litiges entre administration et usagers s'effectue devant un juge spécialisé : le juge administratif.

Les juridictions administratives sont des tribunaux à part entière, distincts des tribunaux judiciaires.

Les tribunaux administratifs constituent un ordre de juridiction particulier : l’ordre administratif.

L'ordre administratif comprend :

• le tribunal administratif,
• la cour administrative d'appel,
• le Conseil d'État.

Dans certains pays, notamment anglo-saxons, l’administration est jugée comme un particulier devant les juridictions ordinaires.


Quelles ont été les étapes de la création de la justice administrative ?

La création de la justice administrative s’est faite en quatre étapes :

[*]Sous la Révolution (loi des 16 et 24 août 1790 et décret du 16 fructidor an III), les révolutionnaires décident que les juges ne peuvent pas intervenir dans les affaires de l’administration. C’est l’apparition du principe de la séparation des autorités administratives et judiciaires. Mais il n’existe pas encore de tribunal administratif. Un administré en conflit avec une administration doit s’adresser en dernier lieu au ministre, qui est à la fois juge et partie (c'est le système dit du "ministre-juge").

• En 1799 et 1800, la Constitution de l’an VIII crée le Conseil d’État et la loi du 28 pluviôse an VIII, les conseils de préfecture départementaux, compétents dans des domaines précis. L'avis du Conseil d’État est consultatif : la décision en ce domaine demeure théoriquement celle du chef de l’État, le Conseil ne faisant que proposer une solution. Mais, dans la majorité des cas, ses projets d’arrêts sont suivis (système dit de la "justice retenue"). Ce système ne met toutefois pas fin au précédent : à l’exception des compétences des conseils de préfecture, les ministres restent les juges administratifs de droit commun devant lesquels les administrés portent leur requête, les recours ensuite devant le Conseil d’État ne sont que des appels.
• La loi du 24 mai 1872 permet au Conseil d’État de devenir un juge administratif à part entière prenant lui-même des décisions contraignantes, sans l'intervention du pouvoir exécutif (système dit de la "justice déléguée"). De plus, par son arrêt Cadot du 13 décembre 1889, il abandonne la doctrine du ministre-juge et devient juge administratif de droit commun.
• Les décisions du Conseil constitutionnel du 22 juillet 1980 et du 23 janvier 1987 accordent une valeur constitutionnelle à l’indépendance et à la compétence de la juridiction administrative. La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a confirmé cet ancrage constitutionnel, en introduisant à l’article 65 du texte fondamental la notion d’ordre administratif. Dans sa décision du 3 décembre 2009, le Conseil constitutionnel a qualifié la Cour de Cassation et le Conseil d’État de "juridictions placées au sommet de chacun des deux ordres de juridiction reconnus par la Constitution".

Essentiel

Les juridictions administratives ont été mises en place pour régler les conflits entre les différentes administrations et les particuliers. En France, l'administration n'est pas considérée comme un justiciable ordinaire, c'est pourquoi le système judiciaire distingue l'ordre judiciaire et l'ordre administratif.

La création d'un ordre administratif reconnu et distinct de l'ordre judiciaire s'est déroulée en plusieurs étapes : du "ministre-juge" en 1790 jusqu'à la reconnaissance de son indépendance dans la Constitution à la fin des années 1980.

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Dans quels cas s’adresser au juge administratif ?

Les cas sont nombreux, mais de manière générale, un administré peut s’adresser au juge administratif pour tout conflit l’opposant à une personne publique (État, collectivité territoriale, établissement public) ou, dans certains cas, à un organisme privé chargé d’un service public.

La réclamation adressée par l’administré au juge porte le nom de recours contentieux, par opposition au recours gracieux qui désigne la réclamation directement adressée à l’administration.

Les motifs pouvant conduire à une telle saisine sont assez variés. Il peut s’agir :

• d’obtenir l’annulation totale ou partielle d’une décision administrative, comme le refus d’une bourse de l’enseignement supérieur ou une mesure de police (ex : arrêté municipal interdisant la circulation dans une rue pour des raisons d’ordre public) ;
• d’engager la responsabilité de la personne publique du fait d’un dommage subi par l’administré qui sollicite alors une indemnisation (ex : responsabilité hospitalière à la suite d’une faute dans le traitement d’un patient, dommages liés à des travaux publics) ;
• de régler un contentieux fiscal, la contestation des impôts directs (impôt sur le revenu, impôt sur les sociétés, taxe d’habitation, taxe foncière...) et de la taxe sur la valeur ajoutée relevant du juge administratif ;
• de contester la régularité des élections municipales, cantonales, régionales ou européennes.

Par ailleurs, il est possible de saisir le juge administratif en cas d’urgence. La loi du 30 juin 2000 a sensiblement renforcé les pouvoirs et les moyens du juge dit des référés. Ce juge de l’urgence peut notamment ordonner une mesure d’instruction (ex : un constat de dégâts causés par la faute d’une personne publique).

Mais il peut aussi prononcer le sursis à exécution d’une décision administrative. En principe, les décisions administratives peuvent être mises en œuvre même si elles font l’objet d’un recours "classique" devant un tribunal. Mais si le juge considère qu’elles auraient des conséquences trop graves, il peut suspendre leur exécution pendant un certain temps.

Enfin, on soulignera que, depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 et l’entrée en vigueur subséquente de la question prioritaire de constitutionnalité à compter du 1er mars 2010, le Conseil d’État peut renvoyer une telle question au Conseil constitutionnel.

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Quels sont les grands principes du contentieux administratif ?

La procédure est contradictoire

La procédure du contentieux administratif est dite contradictoire. Ce principe garantit la possibilité pour chacune des parties devant le juge :

• d'être informée des arguments et pièces présentés par la partie adverse ;
• de présenter elle-même ses propres arguments et pièces au juge.

La contradiction est un droit pour les justiciables et elle s’impose au juge.

En aucun cas, ce dernier ne peut fonder sa décision sur un élément qu'une partie au procès ne connaît pas.


La procédure est inquisitoire

La procédure est inquisitoire, c'est-à-dire que le juge dirige seul l’instruction.

En plus des éléments apportés par les deux parties, le juge peut exiger la production de certaines pièces ou la présentation de certains éléments supplémentaires.

Il peut par exemple demander à l’administration de lui fournir les motifs d’une décision administrative.

Le principe de l'inquisitoire est justifié par le déséquilibre important qui existe entre les deux parties (administré/personne publique) dans un procès administratif. Le juge a donc un rôle central dans la constitution des défenses respectives, contrairement à la procédure accusatoire, pratiquée dans les pays anglo-saxons, dans laquelle le rôle du juge se limite à celui d'arbitre impartial entre les deux parties.


La procédure est écrite

Les parties ont pour obligation de présenter leurs conclusions et leurs arguments sous forme écrite. Ce principe rend la procédure administrative moins souple, mais présente une garantie de sérieux et de sécurité.

Néanmoins, depuis les années 2000, la procédure orale tend à se développer devant le juge administratif, notamment en raison de la hausse des procédures de référé (procédure d'urgence permettant au juge de prendre des mesures provisoires).

Par ailleurs, certains contentieux spéciaux comme les contentieux des étrangers (entrée, séjour, asile, etc.) ont favorisé le développement de l'oralité.

Essentiel

La procédure devant une juridiction administrative respecte trois principes :

• la procédure est contradictoire (les deux parties transmettent leurs éléments et font valoir leurs arguments) ;
• elle est également inquisitoire (le juge est chargé de l'instruction). En France, le modèle inquisitoire privilégie la place du juge, qui joue un rôle central dans la procédure. ;
• elle est écrite.

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Quels sont les pouvoirs du juge administratif ?

Quels sont les pouvoirs du juge sur une décision administrative ?

Le juge administratif peut annuler ou modifier une décision administrative contestée.

Il annule une décision administrative illégale (décision qui ne respecte pas le principe de légalité ou qui utilise des moyens à des fins non prévues par les textes). Une fois le jugement rendu, tout se passe comme si cette décision n’avait jamais existé : ses effets produits avant le jugement sont également annulés.

Dans certains cas, le juge administratif ordonne à l’administration de prendre une nouvelle décision dans un sens déterminé.

Le juge peut aussi modifier une décision pour la rendre légale. Par exemple, s'il constate de très graves irrégularités au cours d'une élection, et que celles-ci ont eu un effet considérable et mesurable sur le résultat, le juge peut déclarer élu un autre candidat.

Si les parties au litige le demandent, le tribunal administratif (ou la cour administrative d’appel) peut transmettre une question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d’État. Celui-ci a la possibilité de renvoyer la question au Conseil constitutionnel pour qu'il se prononce sur la conformité d’une disposition législative aux droits et libertés protégés par la Constitution.


Le juge peut-il condamner l'administration ?

Le juge administratif peut condamner une administration à payer une somme d’argent (dommages et intérêts). Si le juge constate qu’une administration a causé un préjudice (le mauvais entretien d'une route a provoqué un accident, un médecin hospitalier a administré un traitement inadapté à un patient, par exemple), il peut la condamner à indemniser la victime.


Le juge peut-il intervenir en urgence ?

Depuis la loi du 30 juin 2000, le juge administratif peut être sollicité dans le cadre d'une procédure d'urgence. Il s’agit, dans ce cas, du juge des référés, qui peut notamment demander la suspension de l’exécution d’un acte administratif, ordonner une expertise ou enjoindre la communication d’un document.

Essentiel

Le juge administratif peut annuler ou modifier une décision administrative et condamner une administration à payer des dommages et intérêts.

Il peut aussi prononcer des mesures d'urgence en référé et transmettre une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) au Conseil d’État.

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À quelle juridiction administrative doit-on s’adresser en premier lieu ?

Quel est le juge compétent en première instance ?

Le tribunal administratif (TA) est compétent en première instance. Créés par le décret-loi du 30 septembre 1953, les tribunaux administratifs sont au nombre de 42 (31 en métropole et 11 en outre-mer).

Ils sont associés à une zone géographique particulière et s'étendent sur plusieurs départements.

En appel (voie de recours permettant de réclamer un second jugement), les requérants doivent en principe saisir les cours administratives d’appel (CAA), instituées par la loi du 31 décembre 1987.

En dernier lieu, l’arrêt de la cour administrative d’appel peut être contesté par un pourvoi en cassation devant le Conseil d’État.


Quand intervient le Conseil d'État ?

Le Conseil d’État juge en premier et dernier ressort pour des affaires importantes, dans les cas suivants :

• décrets du président de la République ou du Premier ministre pour régler rapidement le contentieux ;
• actes réglementaires d’un ministre ;
• décisions d’un organisme collégial à compétence nationale (jury national de concours, par exemple) ;
• acte dont le champ d’application excède le ressort d’un seul TA, les élections européennes et régionales et les litiges nés à l’étranger.

Le décret du 22 février 2010 a néanmoins restreint le nombre de domaines d'intervention du Conseil d’État en premier et dernier ressort.


Et les juridictions administratives spécialisées ?

Les juridictions administratives spécialisées peuvent juger en première instance et en appel dans des domaines spécifiques (financier, technique, social ou professionnel) notamment :

• la Cour des comptes, la Cour nationale du droit d'asile, la commission du contentieux du stationnement payant, etc. ;
• les ordres professionnels (médecins, pharmaciens, par exemple) qui disposent de leurs propres juridictions pour assurer la discipline au sein de la profession. Ces affaires ne parviennent donc devant le Conseil d’État qu'en cassation.

Essentiel

Dans la majorité des cas, la première demande (requête "en premier ressort" ou en "première instance") doit être adressée au tribunal administratif (TA).

Dans certaines affaires, c'est le Conseil d'État qui juge en premier et dernier ressort (pour les actes ministériels, par exemple).

Des juridictions administratives spécialisées (comme la Cour des comptes ou la Cour nationale du droit d'asile) interviennent pour statuer dans leur domaine de compétences.

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Justice administrative : quel est le rôle du juge des référés ?

Quelles sont les compétences du juge des référés ?

Les ordonnances du juge des référés permettent d’obtenir des mesures provisoires et rapides de sauvegarde des droits et libertés des administrés.

Le juge des référés ne règle pas le litige (il ne prononce pas l’annulation d’une décision, par exemple).

Après la décision du juge des référés, un procès doit intervenir pour trancher définitivement.

Le juge des référés statue seul.

Il peut s’agir du président du tribunal administratif, d’une cour administrative d’appel ou d’un magistrat expérimenté (au minimum deux ans d’ancienneté et grade de premier conseiller). Dès qu’il est saisi d’une requête en urgence, il fixe la date de l’audience. Le délai peut varier, en fonction du degré d’urgence, de quelques heures à quelques jours.

Dès la fin de l’audience, ou un peu plus tard s’il l’estime nécessaire, le juge annonce le sens de sa décision. Il ne peut prendre que des mesures provisoires.

Pendant longtemps le juge des référés a été critiqué pour son incapacité à gérer l’urgence. Il existait de nombreuses procédures de référés, mais elles étaient éparses et peu efficaces. La loi du 30 juin 2000 sur le référé devant les juridictions administratives a réformé ces procédures et renforcé les pouvoirs du juge des référés.


Quels sont les différents types de référés ?

Depuis la réforme de 2000, on distingue trois grands types de référés :

• les référés d’urgence (référé-suspension, référé-liberté, référé conservatoire) ;
• les référés dits "ordinaires" (référé-constat, référé-instruction, référé-provision) ;
• les autres référés dans des domaines spécifiques (référé fiscal, par exemple) ou des régimes spéciaux (suspension sur déféré préfectoral pour les actes des collectivités territoriales, par exemple).

De plus, le juge des référés peut suspendre l’exécution d’une décision administrative (référé-suspension) si deux conditions sont réunies :

• l’urgence, que le juge apprécie librement ;
• l’existence d’un doute sérieux sur la légalité de l’acte en cause.

Qu'est-ce que le référé contractuel ?

Les référés intervenant sur la passation des contrats par l’administration (marchés publics) tiennent une place particulière.

Il est possible d’introduire devant le juge administratif :

• un référé précontractuel, lorsque les obligations de publicité et de mise en concurrence n’ont pas été respectées ;
• un référé contractuel, pour les mêmes motifs, après la signature du contrat.

Essentiel

Le juge des référés de l'ordre administratif statue en urgence pour protéger un droit ou une liberté dans le cadre d'un conflit avec l'administration. Il peut, dans certaines conditions, suspendre une décision administrative.

Il intervient dans plusieurs types de référés, notamment les référés d’urgence (référé-suspension, référé-liberté, référé conservatoire) et les référés "ordinaires" (référé-constat, référé-instruction, référé-provision).

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Comment contester une décision de l'administration ?

Qu'est-ce que le recours administratif ?

Le recours administratif est une réclamation effectuée par un administré (généralement sous la forme de lettre recommandée) contre une décision administrative.

Le recours administratif permet d'éviter un procès. Ce recours peut prendre deux formes :

• le recours gracieux : l’administré s’adresse à l’auteur même de la décision ;
• le recours hiérarchique : l'administré s'adresse au supérieur hiérarchique de l'auteur de la décision.

Le destinataire du recours dispose d'un délai de deux mois pour y répondre.

Un recours contentieux (avec saisine du juge administratif) ne peut pas être lancé avant expiration du délai :

il faut, avant cela, que l'administration ait le temps de répondre au recours administratif qui lui a été adressé.

L'administration peut donc répondre au recours administratif de trois manières :

• soit elle accepte d'annuler son acte, ce qui règle le conflit avec l'administré ;
• soit elle rejette le recours, auquel cas l'administré peut décider d'abandonner le recours ou de saisir le juge administratif ;
• si elle n'a pas répondu à expiration du délai de deux mois, son silence vaut pour réponse. L'administré peut alors décider de saisir le juge administratif.

Dans certains domaines (comme les contentieux fiscaux ou les contentieux des étrangers), l'administré doit obligatoirement effectuer un recours administratif avant de saisir le juge :

on appelle cela le Recours administratif préalable obligatoire (Rapo).


Qu'est-ce que le recours contentieux ?

L'administré peut saisir le juge administratif directement (s'il n'y a pas d'obligation de déposer un recours administratif préalable) ou après l'échec d'un recours administratif (à expiration du délai de deux mois).

Le recours devant le juge peut prendre plusieurs formes :

• excès de pouvoir ;
• pleine juridiction ;
• interprétation et appréciation de la légalité ;
• répression.

Il s’ouvre par une requête qui ne suspend pas l’exécution de la décision administrative en cause, à la différence du référé-suspension (procédure permettant au juge de prendre une mesure provisoire de précaution en urgence).

Selon le type de recours, les pouvoirs du juge sont différents.

Par exemple, dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir, le juge est amené à valider ou invalider (donc annuler) la décision administrative.

Dans le cadre d'un recours de pleine juridiction, il peut :

• valider ou invalider la décision administrative ;
• modifier l'acte administratif ;
• en édicter un nouveau ;
• prononcer une condamnation en dommages et intérêts envers l'administration.

Contrairement au recours administratif, seuls des motifs de droit peuvent conduire le juge administratif à annuler l’acte contesté et/ou indemniser l’administré des préjudices causés.

Essentiel

Un usager en désaccord avec la décision d'une administration peut former :

• un recours administratif, non contentieux : recours gracieux devant l'auteur de la décision ou recours devant son supérieur hiérarchique ;
• un recours devant le juge administratif : le recours pour excès de pouvoir demandant l'annulation de la décision, par exemple.