Les communes

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Qu'est-ce qu'une commune ?

La commune constitue aujourd'hui l'une des trois grandes catégories de collectivités territoriales avec les départements et les régions.

La commune est la collectivité qui agit sur le plus petit territoire.

Les communes connaissent une organisation administrative unique, quelle que soit leur taille. Depuis la loi municipale de 1884, elles sont gérées par le conseil municipal et par le maire.

Le conseil municipal est élu au suffrage universel direct, le maire est élu par et parmi le conseil municipal.

Au 1er janvier 2023, selon les chiffres de la Direction générale des collectivités locales, la France compte un total de 34 945 communes dont 129 dans les départements d'outre-mer.

Ce chiffre décroît ces dernières années en raison des fusions de communes. 97% des communes ont moins de 10 000 habitants et 42 communes ont une population supérieure à 100 000 habitants.

Référence

Commune ou municipalité ?
Le décret du 14 décembre 1789 a érigé en municipalités "toutes les communautés d’habitants" (paroisses, villages, bourgs) qui existaient au moment de la Révolution française. Le terme commune remplace celui de municipalité en 1793. Le terme de "municipalité" reste employé dans le langage courant pour désigner l'organe délibérant (le conseil municipal) et l'organe exécutif (le maire) d’une commune (voire dans un sens plus restreint uniquement l'exécutif).

Un large éventail de compétences

Les communes bénéficient de la compétence générale pour gérer toute affaire d’intérêt communal, ce qui n’empêche pas que de nombreuses lois leur confient des compétences identifiées dans les domaines les plus variés :

• urbanisme et maîtrise des sols (plan local d’urbanisme – sous réserve de la compétence des établissements publics de coopération
• intercommunale, ou EPCI, et des métropoles –, délivrance des permis de construire) ;
• logement ;
• aide sociale, au travers notamment des centres communaux d’action sociale (CCAS) ;
• gestion des écoles élémentaires et maternelles ;
• culture et patrimoine ;
• tourisme et sport (campings, équipements sportifs, offices du tourisme).

Le champ des compétences des communes a cependant tendance à diminuer au profit des intercommunalités.

Essentiel

La commune est la collectivité de base la plus répandue sur le territoire. Elle est administrée par le maire et le conseil municipal. Elle exerce de nombreuses compétences, principalement en matière d'urbanisme, de logement et d'action sociale.

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Quel est le rôle du conseil municipal ?

Attributions du conseil municipal

Le conseil municipal est composé du maire, des adjoints au maire et des conseillers municipaux.

Ses attributions sont très larges depuis la grande loi municipale de 1884, qui le charge de régler "par ses délibérations les affaires de la commune" (article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales). La première de ses prérogatives est d'élire le maire car l'élection municipale désigne uniquement le conseil municipal.

Les affaires de la commune ne correspondent pas à des domaines d’activité déterminés mais relèvent de l’intérêt public au niveau communal.

Le conseil municipal donne son avis toutes les fois qu’il est requis par les textes ou par le représentant de l’État. Parmi ses attributions, le conseil municipal :

• émet des vœux sur tous les sujets d’intérêt local ;
• vote le budget, approuve le compte administratif (budget exécuté) ;
• est compétent pour créer des services publics municipaux, notamment des écoles élémentaires et maternelles d’enseignement public (après avis du représentant de l’État dans le département) ;
• élabore et actualise le plan local d’urbanisme (PLU) ;
• élit les membres du conseil d'administration du centre communal d’action sociale (CCAS), établissement public dont le rôle est de venir en aide aux personnes les plus fragiles (handicapées, pauvres ou exclues).

Le conseil municipal peut déléguer certaines de ses attributions au maire.

Fonctionnement du conseil municipal

Le conseil exerce ses compétences en adoptant des délibérations. Ce terme désigne les mesures votées.

Le conseil municipal doit se réunir au moins une fois par trimestre et l’ordre du jour, fixé par le maire, doit être communiqué avant le début de la séance. La séance est ouverte au public sauf si l’assemblée décide le huis clos, ou si le maire exerce son pouvoir de "police des séances", notamment en cas d’agitation, et restreint l’accès du public aux débats.

En cas de dysfonctionnement grave, le conseil municipal peut être dissous par décret en conseil des ministres.

Essentiel

Le conseil municipal est l'assemblée des élus représentant les habitants de la commune. Il se concerte sur la gestion de la commune et adopte des délibérations. Généralement ouvert au public, il doit se réunir au moins quatre fois par an.

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Quelles sont les fonctions d'un maire ?

Des fonctions en tant qu'exécutif de la commune

En tant qu’agent exécutif de la commune :

• le maire est chargé de l’exécution des décisions du conseil municipal et agit sous contrôle de ce dernier. Il représente la commune en justice, passe les marchés, signe des contrats, prépare le budget, gère le patrimoine communal ;
• il exerce des compétences déléguées par le conseil municipal et doit alors lui rendre compte de ses actes. Les délégations portent sur des domaines très divers (affectation des propriétés communales, réalisation des emprunts, création de classes dans les écoles, action en justice…) et sont révocables à tout moment. La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales autorise le maire à subdéléguer, à un adjoint ou un conseiller municipal, les attributions qui lui ont été confiées par délégation ;
• le maire est titulaire de pouvoirs propres. Il exerce des pouvoirs de police administrative, c'est-à-dire qu'il est chargé "d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques" (article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales).

La loi engagement et proximité du 27 décembre 2019 a renforcé les pouvoirs de police des maires.

Les maires peuvent imposer des astreintes financières en cas de non-respect d'une décision de fermeture d'un établissement recevant du public ou pour la mise en conformité de constructions irrégulières.


Des fonctions administratives et judiciaires au nom de l'État

Dans les communes, l’État ne délègue pas de représentants dotés de compétences générales, comme il le fait avec les préfets dans les départements et les régions.

C'est donc le maire qui est chargé de remplir, au nom de l'État, certaines fonctions administratives et judiciaires :

• sous l’autorité du préfet, publication des lois et règlements, organisation des élections, légalisation des signatures ;
• sous l’autorité du procureur de la République, le maire est officier d’état civil et officier de police judiciaire.

Essentiel

Le maire est élu parmi les conseillers municipaux. Il exerce à la fois des fonctions en tant que :

• agent exécutif de la collectivité territoriale (il exécute les décisions prises en conseil municipal) ;
• représentant de l’État (sous l'autorité du préfet ou du procureur de la République) dans le cadre de la déconcentration.

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Qu'est-ce qu'une commune nouvelle ?

La fusion de plusieurs communes en une seule collectivité

La création de commune nouvelle a été prévue par la loi du 16 décembre 2010 de réforme territoriale afin de permettre une fusion plus simple des communes et de mieux lutter contre l’émiettement communal.

Dans les quatre premières années de l'application de la loi, seules 13 communes nouvelles ont été créées.

Pour encourager la création de communes nouvelles, la loi du 16 mars 2015 a complété le dispositif mis en œuvre par la loi de 2010 en donnant plus de place aux conseillers municipaux des anciennes communes.

Un pacte financier a garanti pendant les trois premières années le niveau de dotations de l'État.

Une commune nouvelle peut être créée à l'initiative :

• soit de tous les conseils municipaux des communes fusionnées ;
• soit des deux tiers des conseils municipaux des communes d’un même établissement public de coopération intercommunale (EPCI), à condition qu’ils représentent plus des deux tiers de la population totale ;
• soit de l’organe délibérant de l’EPCI à fiscalité propre en vue de la création d’une commune nouvelle en lieu et place de toutes ses communes membres ;
• soit du préfet.

S'il n'y a pas accord de tous les conseils municipaux et si au moins deux tiers des conseils sont favorables à la création (et s'ils représentent plus des deux tiers de la population totale), une consultation électorale sur l'opportunité de créer la commune nouvelle est organisée.

Dans ce cas, la commune nouvelle n'est créée (par arrêté préfectoral) que si la participation au scrutin est supérieure à la moitié des électeurs inscrits et que, dans chacune des communes concernées, le projet a recueilli la majorité absolue des suffrages exprimés correspondant au moins au quart des électeurs inscrits.

Information

Combien de communes nouvelles depuis 2010 ?

787 communes nouvelles ont été créées fusionnant 2536 communes (Source : Les communes nouvelles : un bilan décevant, des perspectives incertaines. Rapport de l'Inspection générale de l'administration). Le nombre total de communes a ainsi diminué de près de 5% depuis 2010 pour passer sous le seuil des 35 000.

Que deviennent les communes fusionnées ?

La commune nouvelle créée a la qualité de collectivité territoriale. Les anciennes communes qui la composent forment des communes déléguées. Le maire délégué est officier d'état civil et officier de police judiciaire. Il peut recevoir d'autres délégations de la part du maire de la commune nouvelle. Chaque commune déléguée possède une annexe de la mairie où sont établis les actes de l'état civil. Le conseil municipal de la commune nouvelle peut cependant décider de la suppression des communes déléguées.

La loi du 1er août 2019 apporte des mesures tendant à rapprocher les communes fusionnées du droit commun.

Chaque commune nouvelle a la possibilité de s’organiser librement, selon la spécificité de son territoire.

La loi permet notamment :

• au conseil municipal de la commune nouvelle de supprimer, sous certaines conditions, une partie ou la totalité des communes déléguées ou des annexes ;
• l’organisation de conseils municipaux dans les annexes des communes déléguées.

En revanche, la loi de 2019 prolonge les mesures dérogatoires et transitoires qui permettent aux communes nouvelles d'intégrer davantage de conseillers municipaux. Le nombre de conseillers municipaux peut égaler le 1/3 de l’addition des conseils municipaux des anciennes communes, dans la limite de 69 élus.

Essentiel

La France se caractérise par un nombre élevé de communes. La loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales crée un nouveau dispositif pour réduire leur nombre : la commune nouvelle.

Ce dispositif est complété par deux loi en 2015 et 2019 pour rendre la fusion plus incitative et adapter l’organisation des communes nouvelles à la diversité des territoires en améliorant certaines modalités de gouvernance et de fonctionnement.

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Peut-on faire disparaître des communes ?

De la suppression au regroupement de communes

Historiquement, la suppression de communes a été mise en œuvre sous le régime de Vichy (1940-1944). Puis la loi du 16 juillet 1971, dite "loi Marcellin" (du nom du ministre de l'intérieur de l’époque), a organisé des regroupements et des fusions de communes.

La loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités locales a favorisé la création de "communes nouvelles", procédure destinée à remplacer la fusion de communes. Des communes nouvelles peuvent ainsi être créées à la place de communes contiguës, ou par transformation d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI).

Face à la faible attractivité de ce dispositif, le législateur a adoptée la loi du 16 mars 2015 relative à l’amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes, afin de faciliter la création de communes nouvelles.


Comparaison européenne

La situation de la France est très particulière : elle compte à elle seule près de 40% des communes de l’Union européenne (source : touteleurope.eu).

Dans son rapport annuel 2023 intitulé "La décentralisation 40 ans après", la Cour des comptes pointe "la persistance d’un trop grand nombre de trop petites communes". À la différence de la France, l’Allemagne, l’Espagne et l’Italie sont parvenues à réduire drastiquement le nombre de leurs communes.

Elles en comptent aujourd’hui respectivement 10 795 pour 84 millions d’habitants, 8 112 pour 47 millions d’habitants et 7 904 pour 60 millions d’habitants.

Essentiel

La France se caractérise par un nombre élevé de communes. Pour tenter de le réduire, des lois ont prévu la possibilité de fusionner des communes. La loi de 2015 a ainsi encouragé la fusion de communes dans des "communes nouvelles".