Les établissements de coopération intercommunale

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Qu'est-ce que l'intercommunalité ?

Les deux formes d'intercommunalité

Le regroupement de communes au sein d’établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) peut répondre à deux objectifs très différents :

• la gestion commune de certains services publics locaux (ramassage des ordures ménagères, transports urbains...) ou la réalisation d’équipements locaux, de manière à mieux répartir les coûts et à profiter d’économies d’échelle. Dans ce cas, les communes recherchent une forme de coopération intercommunale relativement souple, dite "associative". On parle alors d'intercommunalité de gestion ;
• la conduite collective de projets de développement local. En faisant ce choix, les communes optent pour une forme de coopération plus intégrée dite "fédérative". On parle alors d'intercommunalité de projet.

Le financement de l’intercommunalité n'est pas le même selon que le regroupement intercommunal est de type associatif ou fédératif :

• l’intercommunalité associative est dite sans fiscalité propre, c’est-à-dire qu’elle dépend des contributions des communes membres, dont la quote-part est en principe fixée par les statuts de l’établissement. Il existe 8 777 EPCI sans fiscalité propre au 1er janvier 2023, selon les chiffres de mars 2023 de la Direction générale des collectivités locale (DGCL).
• l’intercommunalité fédérative connaît un régime de fiscalité propre, permettant aux EPCI de disposer de recettes fiscales directes. Les EPCI à fiscalité propre sont au nombre de 1 254 au 1er janvier 2023. La quasi-totalité des communes, soit 34 941 des 34 945 communes françaises, intègre une structure intercommunale à fiscalité propre.

L'intercommunalité, pour quoi faire ?

L’intercommunalité répond à plusieurs objectifs :

• remédier à l’"émiettement communal" (la France compte 34 945 communes, ce qui représente près de 40% de l’ensemble des communes de l’Union européenne) et rationaliser l'organisation territoriale ;
• disposer d’institutions capables de gérer et d’aménager un espace urbain en fort développement ;
• favoriser le développement économique local et la relance de la politique d’aménagement du territoire.

Information

Les principales lois

La coopération intercommunale est apparue à la fin du XIXe siècle (loi du 22 mars 1890) avec la création d’un syndicat intercommunal à vocation unique (SIVU). Les premiers SIVU ont été consacrés à la distribution d’électricité et à l’installation des réseaux d’eau, exerçant ainsi des compétences dépassant le simple territoire communal.

En 1959, les syndicats intercommunaux à vocation multiple (SIVOM), puis en 1966, les communautés urbaines tentent de rénover le cadre de la coopération communale. Leur succès est relatif. En 1992, seules 250 de ces structures sont recensées sur le territoire.

À partir des années 1990, l'intercommunalité connaît un nouvel essor :

• la loi du 6 février 1992 crée les communautés de communes, puis la loi du 12 juillet 1999 instaure les communautés d'agglomération ;
• la réforme territoriale du 16 décembre 2010 fixe l’objectif de simplifier et d’achever la carte de l’intercommunalité. Elle rend obligatoire l’appartenance à un EPCI à partir du 1er juillet 2013 ;
• la loi MAPTAM du 27 janvier 2014 modifie le paysage de l’intercommunalité, notamment s’agissant des métropoles ;
• la loi NOTRe du 7 août 2015 prolonge ce mouvement en faveur de l’intercommunalité à fiscalité propre, élargissant les seuils et les compétences obligatoires de ces EPCI.

Essentiel

L'intercommunalité est un mode de coopération entre les communes qui peut prendre deux formes différentes :

• une coopération dite associative, sans fiscalité propre, pour gérer en commun des services publics locaux ;
• une coopération dite fédérative, avec fiscalité propre, pour conduire des projets de développement local.

La coopération intercommunale, initiée à la fin du XIXe siècle, a connu un nouvel essor dans les années 1990. Elle permet de rationaliser l'organisation territoriale et contribue à l'aménagement du territoire.

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Comment sont créées les structures intercommunales (EPCI) ?

Création d'un EPCI : un arrêté préfectoral

Les conditions de création d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) sont définies par l'article L5211-5 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

Un arrêté préfectoral est pris :

• soit à l'initiative des conseils municipaux qui demandent la création d'un EPCI ;
• soit à l'initiative du préfet après avis la commission départementale de coopération intercommunale (CDCI).

Cet arrêté fixe le périmètre du futur EPCI (cohérent, d’un seul tenant et sans enclave pour l’EPCI à fiscalité propre) et ses statuts (nom et siège, communes membres, représentation de celles-ci au sein de l’organe délibérant, compétences transférées…). La création d'un EPCI doit s'inscrire dans le schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI).

Information

À savoir

De façon exceptionnelle, un EPCI peut être créé par voie législative.

Par exemple :

la loi du 31 décembre 1966 a créé quatre communautés urbaines ;
la loi du 27 janvier 2014 a créé les métropoles du Grand Paris et d’Aix-Marseille-Provence.

... soumis à l'accord des communes

Dans les trois mois qui suivent l’arrêté préfectoral, l’accord des communes s’obtient à la majorité qualifiée :

• des deux tiers des conseils municipaux, représentant plus de la moitié de la population ;
• ou de la moitié des conseils municipaux, représentant les deux tiers de la population.

S’ajoute l’accord obligatoire des communes comptant plus du quart de la population totale, pour les syndicats et les communautés de communes, ou de la commune la plus importante, dans le cas d’une communauté d’agglomération ou d’une communauté urbaine.

Après l'approbation par les communes du périmètre et des statuts du futur EPCI, le préfet prend un arrêté de création. Toutefois, le préfet peut :

• ne pas donner suite à la demande de création ;
• la modifier, par exemple en incluant une commune contre son gré, au nom de l’intérêt général, dans le périmètre du futur EPCI ;
• refuser de créer l’EPCI.

Mais il ne peut pas créer l’EPCI sur un périmètre différent de celui qui a été soumis au vote des conseils municipaux.

Les syndicats intercommunaux sont créés selon une procédure simplifiée en cas de délibérations concordantes de tous les conseils municipaux : leur création peut immédiatement être autorisée par arrêté du préfet, sans arrêté de périmètre.

Essentiel

La coopération intercommunale "se fonde sur la libre volonté des communes d’élaborer des projets communs de développement au sein de périmètres de solidarité" (article L5210-1 du code général des collectivités territoriales). Toutefois, toute création d'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) requiert un arrêté préfectoral.

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La coopération intercommunale et les EPCI

Les différentes catégories d'EPCI

Les différentes catégories d'EPCI, énumérées à l'article L5210-1-1A du code général des collectivités territoriales (CGCT), sont les suivantes :

• les syndicats de communes ;
• les communautés de communes ;
• les communautés urbaines ;
• les communautés d’agglomération ;
• les métropoles.

Les EPCI, en tant qu'établissements publics, sont soumis au principe général de spécialité qui ne leur donne compétence que pour les domaines et les matières que la loi leur attribue ou pour ceux qui leur sont délégués par les communes membres.

Note

À noter
La catégorie des syndicats d’agglomération nouvelle (créée par la loi du 13 juillet 1983) a été supprimée en janvier 2017 par la loi NOTRe.

La commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI)

Une commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI) est instaurée dans chaque département conformément aux articles L5211-42 et suivants du CGCT.

Présidée par le préfet, elle est composée :

• à 50% de représentants des communes du département ;
• à 30% de représentants des EPCI à fiscalité propre ;
• à 5% de représentants des syndicats mixtes et des syndicats de communes ;
• à 10% de représentants du conseil départemental ;
• à 5% de représentants du conseil régional dans la circonscription départementale.

Elle établit et tient à jour un état de la coopération intercommunale dans le département. Elle peut formuler toute proposition tendant à renforcer la coopération intercommunale. Elle est consultée par le préfet, notamment sur tout projet :

• de création, de modification de périmètre ou de fusion d'EPCI ;
• de création d'un syndicat mixte.

Essentiel

L’intercommunalité désigne une forme de coopération entre les communes qui peuvent se regrouper pour :

• gérer en commun des équipements ou des services publics (ramassage des ordures ménagères, assainissement, transports urbains…) ;
• élaborer des projets de développement économique, d’aménagement ou d’urbanisme à l’échelle d’un territoire plus vaste que celui de la commune.

Cette coopération est mise en œuvre au sein d’établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

Dans chaque département siège une commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI).

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Comment fonctionnent les EPCI ?

Le conseil communautaire

L’organe délibérant de l’EPCI, comité syndical ou conseil communautaire, fonctionne pour l’essentiel comme le conseil municipal (article L5211-1 du code général des collectivités territoriales - CGCT). Il règle, par ses délibérations, les affaires qui relèvent de la compétence de l’EPCI (urbanisme, tourisme, gestion de l'eau...) en application du principe de spécialité. Il vote le budget ou les délégations de gestion d’un service public.

Il se réunit au moins une fois par trimestre, sur convocation du président. Ses délibérations sont publiques (sauf demande de huis clos).

L’organe délibérant est composé de conseillers communautaires désignés de manière différente selon la taille des communes. L'article L273-5 du code électoral dispose que "nul ne peut être conseiller communautaire s’il n’est conseiller municipal ou conseiller d’arrondissement".


L'élection des conseillers communautaires

Depuis la loi du 17 mai 2013, les conseillers communautaires sont élus au suffrage universel, en même temps que les conseillers municipaux.

Avant cette loi, les conseillers communautaires étaient désignés par les conseils municipaux.

Le mode de scrutin dépend de la taille de la commune :

• dans les communes de moins de 1 000 habitants, les conseillers communautaires sont désignés parmi les conseillers municipaux élus en suivant l'ordre du tableau ;
• dans les communes de 1 000 habitants et plus, les conseillers communautaires sont élus au suffrage universel direct, à la fois, pour un mandat de conseiller municipal et pour un mandat de conseiller communautaire (sur chaque bulletin de vote, figurent une liste pour le conseil municipal et une liste pour le conseil communautaire, la "liste intercommunale").

Le président du conseil communautaire est l'organe exécutif de l'EPCI. Il est élu par l'organe délibérant selon les règles applicables à l'élection du maire (article L2122-7 CGCT).

Le président :

• prépare et exécute les délibérations de l’organe délibérant, il est l’ordonnateur des dépenses ;
• est le chef des services de l’EPCI, qu'il représente en justice ;
• est assisté de vice-présidents dont le nombre, compris entre 4 et 15, ne peut excéder 20% de l’effectif communautaire, et peut, enfin, leur donner délégation pour l’exercice d’une partie de ses fonctions.

Essentiel

Les établissements de coopération intercommunale (EPCI) fonctionnent sur le modèle des collectivités territoriales.

Tout EPCI est constitué :

• d'un organe délibérant, conseil communautaire ou comité syndical, composé d'élus au suffrage universel ;
• d'un organe exécutif, incarné par le président de l'EPCI, élu par les membres de l'organe délibérant.

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Comment s'opère la démocratisation des EPCI à fiscalité propre ?

Une élection désormais tenue au suffrage universel direct

Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre sont administrés par un organe délibérant composé de délégués des communes membres.

Les conseillers communautaires sont désormais élus en même temps que les conseillers municipaux, au lieu d’être désignés par les conseils municipaux, comme auparavant. Ce principe de démocratisation des assemblées communautaires a été mis en œuvre par les lois électorales du 17 mai 2013 (mises en application lors des élections municipales de mars 2014).

Ces dispositions sont insérées à l'article L273-5 du code électoral et non plus dans le code général des collectivités territoriales (CGCT). Ce n’est donc plus une question d’organisation des collectivités territoriales mais une question qui intéresse le suffrage universel.

Le législateur a tenu à insérer dans la loi le principe selon lequel "nul ne peut être conseiller communautaire s’il n’est conseiller municipal ou d’arrondissement". Cette règle, qui insiste sur le lien entre élections municipales et élections communautaires, ne s’applique qu’aux EPCI à fiscalité propre.

Après de longs débats sur le principe d’une élection des conseillers communautaires au suffrage universel direct dissociée des élections municipales, la loi NOTRe du 7 août 2015 n’est finalement pas revenue sur le mode d’élection des assemblées communautaires.


Communes de 1 000 habitants et plus

Dans les communes de 1 000 habitants et plus, les candidats aux sièges de conseiller communautaire sont présentés sur une liste différente de celles des candidats aux fonctions de conseiller municipal mais figurent sur le même bulletin de vote (article L273-9 du code électoral). Cette liste doit respecter les conditions suivantes :

• les candidats doivent figurer dans le même ordre que celui de la liste de candidats aux élections municipales et respecter l'alternance femme homme ;
• les candidats présentés dans le premier quart de la liste intercommunale doivent figurer, de la même manière et dans le même ordre, en tête de la liste municipale ;
• tous les candidats de la liste intercommunale doivent figurer au sein des trois premiers cinquièmes de la liste municipale.

Communes de moins de 1 000 habitants

La loi distingue les communes de moins de 1 000 habitants et les autres communes, reprenant ainsi le nouveau seuil adopté par cette même loi pour l’application de la représentation proportionnelle dans le scrutin municipal.

Selon l'article L273-11 du code électoral : "Les conseillers communautaires représentant les communes de moins de 1 000 habitants au sein des organes délibérants des communautés de communes, des communautés d'agglomération, des communautés urbaines et des métropoles sont les membres du conseil municipal désignés dans l'ordre du tableau."

L’objectif recherché est de permettre que le maire et éventuellement le premier adjoint siègent au sein de l’assemblée communautaire.

Essentiel

Pour tenir compte des pouvoirs croissants des intercommunalités, les conseillers communautaires des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre sont désormais élus au suffrage universel direct.

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Coopération locale : qu'est-ce qu'un syndicat mixte ?

Les syndicats mixtes fermés

Un syndicat mixte est dit "fermé" (art. L5711-1 du code général des collectivités territoriales - CGCT) lorsqu'il est constitué :

• exclusivement de communes et d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ;
  ou uniquement d'EPCI.
• Il fonctionne selon les règles applicables aux syndicats de communes.

Les syndicats mixtes ouverts

Un syndicat mixte est dit "ouvert" dès lors qu'il intègre, en plus des communes et des EPCI, d'autres personnes morales de droit public. Il peut être constitué "en vue d'œuvres ou de services présentant une utilité pour chacune de ces personnes morales" (articles L5721-1 à L5722-11 du CGCT) par accord entre :

• des institutions d'utilité commune interrégionales ;
• des régions ;
• des ententes ou des institutions interdépartementales ;
• des départements ;
• la métropole de Lyon ;
• des établissements publics de coopération intercommunale ;
• des communes ;
• des syndicats mixtes "fermés" ;
• des chambres de commerce et d'industrie territoriales, d'agriculture, de métiers ;
• d'autres établissements publics.

Il doit comprendre au moins une collectivité territoriale ou un groupement de ces collectivités.

Essentiel

• Les syndicats mixtes sont des établissement publics de coopération locale et non des établissement publics de coopération intercommunale (EPCI).
• Il peuvent associer des collectivités territoriales et des groupements de collectivités (au besoin, avec d’autres personnes morales de droit public) et mettre des moyens en commun afin d’exercer ensemble une ou plusieurs activités d’intérêt général.
• Ils sont qualifiés de mixtes car ils peuvent regrouper des collectivités de différentes natures.

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Qu'est-ce qu'une communauté de communes ?

Définition

Une communauté de communes est un EPCI à fiscalité propre, créé par la loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République (loi ATR), qui associe des communes "en vue de l'élaboration d'un projet commun de développement et d’aménagement de l’espace", selon l'article L5214-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

Elle exerce, en lieu et place des communes membres, des compétences obligatoires et des compétences optionnelles.

La communauté de communes regroupe plusieurs communes sur un territoire d’un seul tenant et sans enclave. Cette double condition n’est pas exigée pour les communautés de communes créées avant la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, ou issues de la transformation d’un district ou d’une communauté de villes en application de cette même loi.


Les compétences des communautés de communes

Les compétences transférées au titre des compétences obligatoires ou optionnelles doivent correspondre aux groupes énumérés par la loi.

La communauté de communes exerce de plein droit en lieu et place des communes membres les compétences dans les domaines suivants :

• aménagement de l'espace pour la conduite d'actions d'intérêt communautaire ;
• actions de développement économique ;
• gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations ;
• création, aménagement, entretien et gestion des aires d'accueil des gens du voyage et des terrains familiaux locatifs ;
• collecte et traitement des déchets des ménages ;
• assainissement des eaux usées ;
• eau.

La communauté de communes peut par ailleurs exercer, en lieu et place des communes, pour la conduite d'actions d'intérêt communautaire, les compétences dans les domaines suivants :

• protection et mise en valeur de l'environnement ;
• politique du logement et du cadre de vie ;
• politique de la ville (notamment l'élaboration du diagnostic du territoire et définition des orientations du contrat de ville) ;
• création, aménagement et entretien de la voirie ;
• construction, entretien et fonctionnement d'équipements culturels, sportifs de l'enseignement préélémentaire et élémentaire ;
• action sociale ;
• participation à une convention France Services.

Essentiel

Une communauté de communes est une catégorie d'établissement public de coopération communale (EPCI) à fiscalité propre créée en 1992.

Elle regroupe généralement plusieurs communes sur un territoire d’un seul tenant et sans enclave.

Elle exerce des compétences sur ce territoire à la place des communes dans des domaines comme l'aménagement de l'espace, le développement économique, ou encore la gestion des déchets.