Le vote de la loi

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Qu'est-ce que la loi ?

Le domaine de la loi sous la Ve République

"Expression de la volonté générale" d’après la Déclaration de 1789, la loi a longtemps été considérée comme la norme suprême, seule capable de limiter la liberté, en ce qu'elle exprime la souveraineté exercée par les représentants du peuple.

La loi ne se définissait alors que par son auteur, le Parlement, et son domaine était sans limite. On qualifie cette doctrine de "légicentrisme".

La Ve République a rompu avec cette conception. La loi ne peut plus intervenir que dans les domaines énumérés par l’article 34 de la Constitution, les autres matières relevant du pouvoir réglementaire, c’est-à-dire de l’exécutif. La loi se définit donc aussi par son contenu.

De plus, la loi devient contestable, puisque le Conseil constitutionnel peut en contrôler la conformité à des normes supérieures : la Constitution, son préambule, celui de la Constitution de 1946, la Déclaration de 1789, la Charte de l’environnement et, dans une certaine mesure, les lois organiques, voire aussi certaines lois (ex : loi de 1901 sur les associations), au titre des "principes fondamentaux reconnus par les lois de la République."


Une loi concurrencée voire affaiblie

Parallèlement, la loi est concurrencée par l’essor du droit international et celui de l’Union européenne, dont le respect s’impose au pouvoir législatif.

La loi s’est aussi elle-même affaiblie du fait de l’inflation législative : quantité croissante de textes, grand nombre d’articles, durée de vie faible, dispositions excessivement techniques ou simples pétitions de principe sans portée normative.

Malgré cela, par sa symbolique et l’étendue des domaines qu’elle couvre, la loi reste encore la norme qui se trouve au cœur de l'édifice juridique.

Essentiel

La Constitution de 1958 définit la loi comme le texte que vote le Parlement. Elle en délimite le domaine de compétences et la place sous le contrôle du Conseil constitutionnel.

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Quels sont les différents types de lois ?

Les lois ordinaires

Les lois ordinaires sont des textes législatifs votés par le Parlement dans les domaines définis par l'article 34 de la Constitution. Parmi elles, on distingue :

• les lois de finances, qui déterminent les dépenses et les ressources de l’État ;
• les lois de financement de la sécurité sociale qui déterminent les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale et, compte tenu de ses prévisions de recettes, fixent des objectifs de dépenses ;
• les lois de programmation qui présentent les objectifs de l'action de l'État dans un domaine déterminé (défense nationale, par exemple) et les moyens financiers qui lui sont attribués. Depuis la révision constitutionnelle de 2008, le Parlement vote des lois de programmation des finances publiques.

Lois organiques, constitutionnelles et référendaires

Certaines lois ne relèvent pas de la loi ordinaire. Leur adoption requiert un formalisme particulier suivant une procédure législative spécifique.

Les lois organiques, définies à l'article 46 de la Constitution, précisent les modalités d'application des articles de la Constitution. Une majorité absolue des membres de l’Assemblée nationale est requise pour leur adoption en cas de désaccord du Sénat. Mais l'accord du Sénat est obligatoire pour les lois organiques qui le concernent. Le Conseil constitutionnel est automatiquement saisi des lois organiques.

Les lois constitutionnelles portent révision de la Constitution selon la procédure définie à l'article 89 de la Constitution. Elles sont adoptées, selon une procédure de révision spécifique, soit par le Congrès soit par référendum.

Les lois référendaires sont des lois qui ne sont pas adoptées par le Parlement, mais par référendum (article 11). Elles peuvent être à l’initiative :

• du président de la République, sur proposition du Gouvernement ou des deux assemblées, lorsqu'il s’agit d’un projet de loi ;
• d’un cinquième des parlementaires soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales (référendum d'initiative partagée institué par la révision constitutionnelle de 2008). Il s’agit dans ce cas d’une proposition de loi.

Essentiel

Le domaine d'intervention et les modalités d'adoption de la loi ordinaire sont définis à l'article 34 de la Constitution.
D'autres types de loi existent : lois organique, constitutionnelle et référendaire.

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Loi organique, loi ordinaire : quelles différences ?

Loi organique ou loi ordinaire : deux catégories de loi

Les lois organiques représentent une catégorie particulière de lois, entre les lois ordinaires et les lois constitutionnelles. Ce type de lois était inconnu des textes de 1875 et 1946, mais figurait déjà dans la Constitution de 1848. La Constitution comprend 31 articles qui renvoient à des lois organiques afin de préciser certaines dispositions du texte. Des conditions strictes doivent êtres réunies pour l'adoption (art. 46 de la Constitution) des lois organiques. Le Conseil constitutionnel a développé une jurisprudence qui vise notamment à ce que les lois organiques n’interviennent que dans les domaines et pour les objets limitativement énumérés par la Constitution.

Les lois ordinaires interviennent dans les domaines de la loi définis à l’article 34 de la Constitution et sont adoptées à l’issue de la navette parlementaire. Parmi les lois ordinaires, on distingue les lois de finances, les lois de financement de la sécurité sociale et les lois de programmation. Ces dernières déterminent les objectifs de l’action de l’État.


Une procédure spécifique pour l'adoption des lois organiques

Lors de la procédure parlementaire, en cas de désaccord du Sénat, la loi organique doit être adoptée par l’Assemblée nationale à la majorité absolue.

Comme pour les autres textes, il s’écoule un délai d'au moins six semaines entre le dépôt d’un projet ou d’une proposition de loi organique et son examen en séance publique devant la première assemblée saisie, et quatre semaines pour la seconde assemblée saisie. En revanche, en cas de recours à la procédure accélérée par le Gouvernement, un délai minimal de deux semaines s’applique aux textes de nature organique entre leur dépôt et leur examen en séance publique dans la première assemblée saisie, alors qu’aucun délai minimal n’est prévu pour les autres textes législatifs.

Le Gouvernement peut ensuite utiliser l’ensemble des moyens de procédure à sa disposition dans la navette législative (convocation d’une commission mixte paritaire – CMP, dernier mot donné à l’Assemblée nationale).

Par exception, une loi organique relative au Sénat ou au droit de vote des citoyens européens aux élections municipales doit impérativement être approuvée dans les mêmes termes par les deux assemblées. Cela s’oppose au recours à la procédure accélérée et à la convocation d’une CMP. Il s’agit d’éviter qu’une assemblée impose à l’autre des modifications importantes la concernant sans son accord.

À l’issue de la procédure parlementaire, le texte adopté est automatiquement transmis au Conseil constitutionnel. Sa saisine est assurée au nom du Premier ministre par le Secrétariat général du gouvernement (SGG).

Le contrôle du Conseil est strict. Par exemple, il "déclasse" les dispositions législatives simples présentes dans une loi organique, c’est-à-dire qu’il indique au législateur qu’une loi ordinaire suivante pourra les modifier.

Les lois organiques ne peuvent être promulguées qu’après la décision du Conseil constitutionnel qui les juge conforme à la Constitution.

Essentiel

• Les lois organiques n’interviennent que dans les domaines et pour les objets limitativement énumérés par la Constitution. L'objet d'une loi organique est généralement de préciser l’organisation et le fonctionnement des pouvoirs publics, en application d’articles de la Constitution ;
• Les lois organiques se situent au-dessus des lois ordinaires mais sous les lois constitutionnelles dans la hiérarchie des normes.

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Quelles sont les étapes du vote d'une loi ?

L'initiative de la loi

L’initiative de la loi est une compétence partagée, qui appartient à la fois au Gouvernement et aux parlementaires (députés et sénateurs).

Le Gouvernement prépare des projets de loi et les parlementaires des propositions de loi. En vue de leur adoption, l'ensemble de ces textes suivent la même procédure : celle de la navette parlementaire.


Le dépôt

Les projets et propositions de loi doivent être examinés par les deux chambres du Parlement.

Le dépôt d’un projet de loi peut s’effectuer indifféremment, sauf dans des cas spécifiques prévus par la Constitution, au Bureau de l’Assemblée nationale ou du Sénat. Par exemple, les projets de loi de finances et les projets de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) sont déposés sur le bureau de l'Assemblée nationale. À l'inverse, les projets de loi intéressant les collectivités territoriales sont déposés en premier lieu sur le bureau du Sénat.

En revanche, une proposition de loi doit être déposée obligatoirement sur le Bureau de l’assemblée du parlementaire qui en est auteur.

L’article 40 de la Constitution dispose, en ce qui concerne les parlementaires : "Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique."

Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, les projets de loi doivent répondre à certaines conditions de présentation, définies par la loi organique du 15 avril 2009. Ainsi, lors de leur dépôt, ils doivent être accompagnés d’une étude d’impact.


L’examen de la première assemblée

Le texte est d’abord examiné par la commission permanente parlementaire compétente pour le domaine concerné par la future loi. Elle désigne un rapporteur qui étudie le texte et qui rédige un rapport. Le rapporteur peut, comme les autres membres de la commission, proposer des modifications au texte de la future loi. Ce sont des amendements.

Le texte, éventuellement modifié, est ensuite adopté par la commission.


Le vote de la première assemblée

Le projet ou la proposition de loi, tels qu'adoptés par la commission, sont ensuite examinés en séance publique, après inscription à l’ordre du jour. L'article 42 de la Constitution impose un délai minimal de six semaines entre la discussion en séance en première lecture et le dépôt d'un texte (à l'exception des projets de loi de finances, des projets de loi de financement de la sécurité sociale, des projets relatifs aux états de crise et en cas de déclenchement de la procédure accélérée).

La révision constitutionnelle de juillet 2008 a institué un partage de l’ordre du jour, qui est fixé par chaque assemblée, ce qui conditionne l’examen des textes. En séance publique, il est également possible de voter des amendements. Selon le cas, les députés ou les sénateurs votent d’abord pour chaque article et amendement, avant de voter sur l’ensemble du texte.

Une fois adopté, le texte est transmis à la seconde assemblée.

Au Sénat, certains textes peuvent être examinés selon la procédure de législation en commission. Dans ce cas, le droit d'amendement ne peut s'exercer qu'en commission. La séance plénière est alors consacrée aux explications de vote et au vote.

Information

Suivre l'actualité législative

La rubrique Panorama des lois permet de "suivre l’activité parlementaire au jour le jour et d’offrir un descriptif synthétique des textes législatifs" : une sélection de projets et propositions de lois, ainsi que d'ordonnances "susceptibles de faire l'objet d'une politique publique ou de modifier une politique en cours" y fait l'objet d'un suivi "dans les différentes étapes du processus législatif", de l'élaboration du projet jusqu'à la promulgation de la loi.

La navette entre les deux assemblées

La seconde assemblée examine le texte selon les mêmes règles (passage en commission, puis en séance publique), après un délai de quatre semaines après sa transmission (quinze jours si le Gouvernement engage la procédure accélérée).

Si la seconde assemblée adopte le texte dans les mêmes termes que la première assemblée, le texte est définitivement adopté.

Si la seconde assemblée modifie le texte en adoptant des amendements, le texte modifié doit alors repartir vers la première assemblée pour être à nouveau examiné. Pendant cette phase de va-et-vient, dite de navette parlementaire, entre Assemblée nationale et Sénat, seuls les articles modifiés sont étudiés.


L’adoption

Le projet, ou la proposition de loi, est réputé adopté lorsqu'il est voté dans les mêmes termes par les deux assemblées.

En cas de désaccord, le Gouvernement peut convoquer une commission mixte paritaire (CMP). Cette procédure est enclenchée après deux lectures du texte par chaque assemblée sauf si le Gouvernement a engagé la procédure accélérée. Dans ce dernier cas, la réunion de la commission intervient après une seule lecture.

La CMP est composée de sept députés et de sept sénateurs qui doivent proposer un texte commun voté ensuite par chaque assemblée.

En cas d’échec, une nouvelle lecture du texte a lieu dans les deux assemblées, et le Gouvernement peut donner le dernier mot à l’Assemblée nationale, qui tire un surcroît de légitimité de son élection au suffrage universel direct.

À ce stade, toute décision prise est définitive, que le texte soit adopté ou rejeté.


La promulgation

Le texte adopté à l’issue de l’examen parlementaire est ensuite promulgué par le président de la République dans les quinze jours.

Pendant ce délai, le Président peut demander un nouvel examen du texte et le Conseil constitutionnel peut être saisi pour vérifier qu’il n’est pas contraire à la Constitution.

La loi promulguée entre en vigueur après sa publication au Journal officiel, et des décrets d’application permettent sa mise en œuvre.

Essentiel

L'adoption de la loi par le Parlement suit une procédure appelée la navette parlementaire.

Chaque texte doit être examiné par l'Assemblée nationale et par le Sénat. Cet examen (on parle de lecture) comprend un passage en commission permanente, puis en séance publique (dans l'hémicycle) et un vote. Pour être adopté, un texte doit être voté par les deux assemblées dans une version identique.

En cas de désaccord, le texte repart pour une seconde lecture. Le Gouvernement peut aussi décider de réunir une commission mixte paritaire (sept députés et sept sénateurs) chargée d'élaborer une version de compromis. En cas d'échec, le Gouvernement peut aussi donner le dernier mot à l'Assemblée nationale.

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À quoi servent les lois autorisant la ratification d'accords internationaux ?

Aux termes de l'article 53 de la Constitution, les "traités de paix, les traités de commerce, les traités ou accords relatifs à l'organisation internationale [...] ne peuvent être ratifiés ou approuvés qu'en vertu d'une loi." Ce type de lois représente entre un quart et un tiers de la production législative annuelle.

Les engagements soumis à ratification parlementaire (art. 53)

L’article 53 de la Constitution précise les catégories d’engagements internationaux nécessitant une ratification ou une approbation par une loi :

• les traités de paix ;
• les traités de commerce ;
• les traités ou accords relatifs à l'organisation internationale ;
• ceux qui engagent les finances de l'État ;
• ceux qui modifient des dispositions de nature législative ;
• ceux qui sont relatifs à l'état des personnes ;
• ceux qui comportent cession, échange ou adjonction de territoire.

Cependant, rien n’empêche le Gouvernement de soumettre au Parlement d’autres accords ou traités.

Par ailleurs, la ratification des traités ayant une incidence sur les institutions peut faire l’objet d’une loi d’autorisation approuvée par le peuple par la voie du référendum (art. 11 de la Constitution).


Les prérogatives de l'exécutif et au premier chef du Président

La conduite des relations internationales constituant une prérogative de l’exécutif, l’initiative des lois d’autorisation de ratification revient au Gouvernement.

En France, le chef de l’État joue un rôle très important dans la conduite de la politique étrangère. L’article 52 de la Constitution dispose en effet qu’il "négocie et ratifie les traités." S’agissant des accords internationaux, normes de droit international moins solennelles que les traités, le même article dispose que le chef de l’État est informé de toute négociation tendant à leur conclusion.

Le Gouvernement est également compétent pour les questions diplomatiques, puisque l’administration chargée des affaires étrangères est placée sous son autorité, mais le président de la République dispose en la matière d’une véritable prééminence, d’autant que l’usage a imposé, en marge du texte constitutionnel, l’existence d’un "domaine réservé", qui fait du chef de l’État la principale autorité pour les questions diplomatiques et militaires.


Le rôle délimité du Parlement et du Conseil constitutionnel

Les amendements parlementaires sont impossibles sur le texte du traité ou de l'accord et les modalités de discussion simplifiées (procédure dite abrégée). À l'Assemblée nationale, les projets de loi de ratification ou d'approbation de textes internationaux sont tous renvoyés au fond à la commission des affaires étrangères. Au Sénat, les conventions fiscales sont renvoyées à la commission des finances et les autres textes à la commission des affaires étrangères.

Même si le cas est rarissime, le Conseil constitutionnel peut être saisi de ces lois. Si une clause d’un traité se révèle contraire à la Constitution, l’autorisation de ratification ne pourra intervenir qu’après révision de la Constitution (ex : l’adhésion de la France à la Cour pénale internationale – CPI – a nécessité l’adoption, en 1999, d’un nouvel article 53-2 de la Constitution).

En cas de refus d’autorisation par le législateur, l’exécutif ne peut ratifier un traité ni approuver un accord. En revanche, l’autorisation législative n’impose pas à l’exécutif de délai pour procéder à la ratification ou à l’approbation d’une convention internationale.

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Que se passe-t-il en cas de désaccord entre l'Assemblée nationale et le Sénat ou avec le Gouvernement ?

En cas de désaccord entre les chambres : la commission mixte paritaire (CMP)

En cas de désaccord entre les deux chambres lors de l’examen d’un texte, la procédure de la commission mixte paritaire (CMP) est utilisée.

À l'issue, soit d'une seule lecture en cas de procédure accélérée, soit de deux dans chaque assemblée, le Premier ministre ou, depuis la révision de 2008, les présidents des deux assemblées, conjointement, pour une proposition de loi, peuvent demander la convocation de la CMP.

Composée de sept députés et sept sénateurs, la commission mixte paritaire essaie d’aboutir à un texte commun aux deux assemblées.

Faute d’accord, une nouvelle lecture est organisée dans chaque assemblée, puis le Gouvernement peut donner le dernier mot à l’Assemblée. Celle-ci peut, dans ce cas, reprendre soit le texte voté en CMP, soit le dernier texte voté par elle.

Par exception, la CMP ne peut être convoquée si le texte requiert l’accord du Sénat (ex : loi organique relative au Sénat ou loi constitutionnelle). La navette parlementaire se poursuit jusqu'à ce qu’un accord soit trouvé entre les deux assemblées, ou s’arrête sans que le texte n’aboutisse.


En cas de désaccord entre une chambre et le Gouvernement

Entre l'Assemblée nationale et le Gouvernement
Dans le cadre du "parlementarisme rationalisé" propre à la Ve République, le Gouvernement dispose de plusieurs moyens pour imposer son point de vue à l'Assemblée nationale :

[*]il peut, par exemple, demander un vote unique et global, dit bloqué, sur tout ou partie du texte en ne retenant que les amendements qu’il accepte (art. 44 de la Constitution) ;
[*]l'alinéa 3 de l’article 49 de la Constitution lui permet d’engager sa responsabilité sur le vote d’un texte. Celui-ci est considéré adopté sans débat, sauf en cas d’adoption d’une motion de censure. C’est un outil très efficace : aucune motion de censure sur un texte n’a jamais été adoptée dans ce cas de figure. Cet instrument central du parlementarisme rationalisé qu’est l'article 49.3 a vu, depuis la loi constitutionnelle de juillet 2008, son usage limité à un texte par session (hors projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale, pour lesquels le Gouvernement peut y avoir recours).

Entre le Sénat et le Gouvernement

Sur certains textes, l’accord du Sénat est requis. En cas de désaccord, l’exécutif dispose, comme à l'Assemblée nationale, du vote bloqué.

Le Gouvernement peut par ailleurs s’appuyer sur l’Assemblée nationale, à qui il peut donner le dernier mot, afin de surmonter l’opposition du Sénat (rejet d’un texte ou adoption d’amendements auxquels le Gouvernement est défavorable).

Essentiel

Le vote de la loi passe par l'adoption en des termes identiques d'un texte par l'Assemblée nationale et par le Sénat. En cas d'échec, la Constitution attribue de larges pouvoirs au Gouvernement pour imposer son point de vue.

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Qu'est-ce qu'une commission mixte paritaire ?

Une procédure de conciliation

Pour qu'une loi soit votée, il faut que le texte soit adopté dans les mêmes termes par l'Assemblée nationale et par le Sénat. Quand les deux assemblées ont adopté des versions différentes du texte, le Gouvernement peut convoquer une commission mixte paritaire (CMP) pour trouver un texte de compromis partagé par les deux assemblées (article 45 de la Constitution).

La CMP se réunit pour discuter des articles du texte qui restent en discussion (les articles déjà adoptés par les deux assemblées ne sont pas rediscutés). La réunion se tient à huis clos.

Si la commission parvient à un accord et si le Gouvernement valide le texte de compromis issu de la CMP, cette nouvelle version est soumise au vote de l'Assemblée nationale et du Sénat. Si le Gouvernement ne retient pas cette version, l'examen parlementaire du texte prend fin.

Si la CMP ne parvient pas à un accord, la procédure de conciliation échoue. La navette parlementaire reprend. Il y a une nouvelle lecture du texte dans chacune des chambres. À l'issue de cette navette, le Gouvernement peut donner le dernier mot à l'Assemblée nationale (c'est la version du texte votée par l'Assemblée nationale qui est définitivement adoptée).


Quelle est la composition de la commission mixte paritaire ?

La commission mixte paritaire est composée de sept députés et de sept sénateurs. Sa composition doit également refléter la composition politique de chaque assemblée.

Depuis 2019, le Règlement de l’Assemblée nationale prévoit que la désignation des représentants dans les commissions mixtes paritaires "assure, sous réserve que le groupe qui dispose du plus grand nombre de sièges de titulaires conserve au moins un siège de suppléant, que chaque groupe dispose d’au moins un siège de titulaire ou de suppléant".

Au Sénat, les représentants de la majorité sénatoriale disposent de quatre sièges et les représentants de l'opposition trois. C’est à la commission compétente pour l’examen au fond du texte qu’il revient, après consultation des présidents de groupes, de désigner les représentants du Sénat à la CMP.

Essentiel

Lors de la navette parlementaire, le Gouvernement peut convoquer une commission mixte paritaire pour trouver un texte de compromis entre l'Assemblée nationale et le Sénat.

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Qu'est-ce que le vote bloqué ?

Une procédure de vote

En application de l'article 44.3 de la Constitution, lors de la discussion d'un texte devant l'Assemblée nationale ou devant le Sénat, le Gouvernement peut demander un vote sur tout ou partie du texte en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par lui.

Le Gouvernement peut décider de la mise en oeuvre de cette procédure à tout moment de la discussion parlementaire. Il décide librement si c'est l'ensemble du texte ou seulement une partie qui fait l'objet du vote bloqué. De même, il décide librement des amendements retenus. Les amendements qui ne sont pas retenus sont supprimés du texte soumis au vote.

En revanche, la procédure du vote bloqué ne porte que sur le vote. Elle ne met pas fin à la discussion sur le texte et sur les amendements non retenus par le Gouvernement.


Une limite à l'exercice du droit d'amendement

Le vote bloqué a pour principal effet d'empêcher les parlementaires de voter des amendements. S'il permet d'accélérer un débat qui s'enlise ou de surmonter une obstruction, il peut aussi réduire fortement la portée du débat parlementaire. Par exemple, un amendement pourtant adopté à l'unanimité par une assemblée peut disparaître du texte en discussion par le biais du vote bloqué.

Essentiel

Le vote bloqué est une procédure parlementaire prévue par l'article 44.3 de la Constitution. Il permet au Gouvernement de demander un vote sur l'ensemble ou sur une partie d'un texte en discussion en ne retenant que les amendements que le Gouvernement a proposés ou acceptés.

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Qu'est-ce qu'une motion de rejet préalable ?

Une disposition du Règlement de l'Assemblée nationale

Dans le chapitre consacré à la discussion des projets et propositions de loi, le Règlement de l'Assemblée nationale (article 91, alinéa 5) prévoit, avant le début de la discussion en séance publique d'un texte, la possibilité de mettre au vote une motion de rejet préalable.

L'objet de la motion de rejet préalable est "de faire reconnaître que le texte proposé est contraire à une ou plusieurs dispositions constitutionnelles ou de faire décider qu’il n’y a pas lieu à délibérer".

Une seule motion de rejet peut être soumise au vote (si plusieurs motions sont déposées, le président de l'Assemblée nationale procède à un tirage au sort). Lors de la discussion de la motion, peuvent s'exprimer : les signataires de la motion, le Gouvernement et le président ou le rapporteur de la commission qui a examiné le texte avant son passage en séance publique. Puis, un orateur de chaque groupe parlementaire peut s'exprimer pendant deux minutes au maximum avant le vote.

L'adoption d'une motion de rejet préalable entraîne le rejet du texte par l'Assemblée nationale.

Le Règlement du Sénat prévoit une procédure équivalente : la question préalable. L'objet de la question préalable est de faire décider, soit que le Sénat s’oppose à l’ensemble du texte, soit qu’il n’y a pas lieu de poursuivre la délibération. Son adoption équivaut elle aussi au rejet du texte.


Que se passe-t-il après le vote d'une motion de rejet ?

Lorsqu'une motion de rejet préalable est votée, le projet ou la proposition de loi est considérée comme rejeté par l'Assemblée nationale. La discussion à l'Assemblée nationale s'arrête.

Le texte peut être définitivement écarté mais il peut aussi reprendre la navette parlementaire et être soumis au Sénat. Dans le cas d'un texte déjà adopté par le Sénat, le Gouvernement peut aussi convoquer une commission mixte paritaire.

Essentiel

Le Règlement de l'Assemblée nationale prévoit la possibilité pour les députés de voter une motion de rejet préalable avant le début de la discussion d'un texte en séance publique. L'adoption d'une telle motion entraîne le rejet du texte.

Le Règlement du Sénat prévoit une procédure équivalente : la question préalable.

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Qu'est-ce que le temps législatif programmé ?

Il s’agit d’un dispositif propre à l’Assemblée nationale qui permet de fixer à l’avance la durée de l’examen d’un texte en séance. Un temps de parole global est ainsi attribué aux groupes parlementaires qui l’utilisent à leur convenance.

Sans limiter le droit d’amendement, le but de cette procédure est de permettre une meilleure organisation des débats et d’éviter qu’ils ne s’éternisent en raison d’un nombre important d’amendements déposés notamment par l’opposition (« obstruction parlementaire »). Ce dispositif n’est pas applicable aux lois de finances et de financement de la sécurité sociale, ainsi qu’aux révisions constitutionnelles.

Le temps législatif programmé a été mis en place sur le fondement de l’article 44 de la Constitution, modifié par la révision de juillet 2008, et de la loi organique du 15 avril 2009 qui en découle. Les articles 49 et 55 du Règlement de l’Assemblée définissent ses modalités :

• chaque groupe dispose d’un temps minimum : 60% du temps aux groupes d’opposition réparti entre eux en fonction de leur importance numérique, et à 40% aux autres groupes et réparti entre eux selon la même règle ;
• toutes les interventions des députés sont décomptées du temps réparti entre les groupes, sauf celles du président et du rapporteur de la commission chargée de l’examen du texte. Les interventions des présidents de groupes ne sont pas prises en compte, dans la limite d’une heure
• lorsque le temps global accordé aux groupes s’élève à 40 heures ou moins, et dans la limite de deux heures au-delà ;
  lorsqu'un groupe a épuisé le temps qui lui était attribué, la parole est refusée à ses membres. Les amendements déposés dans ce cas par un membre de ce groupe sont alors mis aux voix sans débat.

C’est la Conférence des présidents qui peut, sous certaines conditions, décider d’appliquer cette procédure à un texte.

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Qu'est-ce que le contrôle de constitutionnalité des lois ?

Un contrôle exercé par le Conseil constitutionnel

Le contrôle de constitutionnalité des lois est un contrôle juridictionnel visant à assurer la conformité des lois à la Constitution. Ce contrôle est exercé par le Conseil constitutionnel. Le Conseil constitutionnel a le pouvoir de censurer les dispositions qui lui paraissent non conformes à la Constitution et peut préciser, dans sa décision, la façon dont la loi doit être interprétée. Elle est ensuite promulguée et publiée au Journal officiel. Le Conseil examine la conformité du texte au "bloc de constitutionnalité". Celui-ci comprend la Constitution de 1958, le préambule de la Constitution de 1946, la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789, la Charte de l’environnement.

Le Conseil peut être saisi par le président de la République, le Premier ministre, le président de l’Assemblée nationale ou du Sénat. Depuis 1974, il peut également être saisi par 60 députés ou 60 sénateurs.

Information

Une innovation de la Ve République

Avant 1946, aucun contrôle de constitutionnalité n'est prévu. La Constitution de la IVe République introduit un "comité constitutionnel" chargé d'examiner "si les lois votées par l'Assemblée nationale supposent une révision de la Constitution" (article 91). Mais ses pouvoirs sont limités.

Ce n'est que sous la Ve République, à partir de 1958, que la Constitution met en place le Conseil constitutionnel, dont l'une des missions principales est de veiller à la constitutionnalité des lois.

De 1974 à 2008 : extension du champ du contrôle de constitutionnalité

Dans la pratique, le poids du Conseil constitutionnel sur les normes juridiques en vigueur peut sembler plus nuancé :

• n’ayant pas la faculté de s’auto-saisir, certains textes peuvent ne pas lui être soumis ;
• la réforme de 1974 a élargi les auteurs de saisine, mais la plupart des lois adoptées antérieurement (a fortiori celles adoptées avant 1958) n’ont pas été examinées par le Conseil, et de nombreuses dispositions législatives restent en vigueur sans qu’il y ait eu saisine de l’institution.

Toutes les lois ne sont donc pas validées par le Conseil constitutionnel.

Toutefois, depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 complétée par la loi organique du 10 décembre 2009, les justiciables peuvent saisir le Conseil constitutionnel d’une question prioritaire de constitutionnalité (QPC), afin qu’il statue sur la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de toute disposition législative qui leur serait appliquée au cours d’une instance. Ce mécanisme permet désormais un contrôle a posteriori des lois en vigueur qui n'ont pas été déjà examinées par le Conseil.

Essentiel

Le contrôle de constitutionnalité des lois est un contrôle juridictionnel visant à assurer la conformité des lois à la Constitution.
Depuis 1958, ce contrôle est effectué par le Conseil constitutionnel.
Le Conseil Constitutionnel peut-être saisi avant promulgation des lois (a priori) ou après promulgation (a posteriori) dans le cadre d'une question prioritaire de constitutionnalité (QPC).

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Qu'est-ce qu'un cavalier législatif ?

Quelle définition ?

Un cavalier législatif est une disposition introduite par amendement dans un texte de loi et qui n'a aucun lien direct ou indirect avec le sujet dont traite le texte. L’article 45 de la Constitution dispose : "tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis". Le législateur doit donc veiller à la cohérence du projet ou de la proposition de loi étudié.

Le Conseil constitutionnel est l’institution qui s’assure de la conformité des lois à la Constitution. À ce titre, il a le pouvoir de rejeter tout article ou amendement qu’il identifierait comme étant un cavalier législatif.


Quel contrôle ?

Le texte initial de la Constitution de 1958 ne traitait pas de la recevabilité des amendements. C'est la révision constitutionnelle de 2008 qui a proposé la rédaction actuelle de l'article 45. Néanmoins, avant cette réforme, la décision n°85-198 DC du 13 décembre 1985 a consacré l’exigence constitutionnelle d’un lien entre un amendement et un projet de loi en discussion. Dans cette décision qui fait jurisprudence, le Conseil constitutionnel pointe les "limites inhérentes au droit d’amendement". Dès lors, le Conseil constitutionnel censure notamment :

• les "cavaliers budgétaires", inscrits dans une loi de finances ;
• les "cavaliers sociaux", inscrits dans une loi de financement de la sécurité sociale.

Au fil du temps, la censure des cavaliers législatifs est devenue de plus en plus courante. Par exemple, lors de l'examen de la loi immigration promulguée en janvier 2024, le Conseil constitutionnel a censuré 35 articles (dont 32 identifiés comme cavaliers législatifs) sur 86. Il a estimé que le simple lien avec le sujet de l’immigration n’était pas suffisant et que chaque amendement, pour être recevable, devait être lié à un article du projet de loi initial.

Le contrôle des cavaliers législatifs s'exerce aussi au Parlement. Les règlements de l'Assemblée nationale et du Sénat prévoient que les amendements sont recevables à la condition de présenter un lien, même indirect, avec le texte examiné. Lors de l'examen d'un texte en commission, c'est le président de la commission qui apprécie la recevabilité d'un amendement. Lors d'un examen d'un texte en séance publique, la recevabilité d'un amendement est appréciée par le président de la séance.

L'intensification du contrôle constitutionnel des cavaliers législatifs, si elle marque aussi une volonté de lutter contre l’inflation des amendements, est néanmoins contestée par certains parlementaires qui y voient une restriction de leur pouvoir d'amendement.

Essentiel

Un cavalier législatif (ou un cavalier budgétaire ou un cavalier social) est une mesure introduite par un amendement dans une loi en préparation (projet ou proposition de loi) qui n’a aucun lien avec le texte en question.
Le Conseil constitutionnel a le pouvoir de rejeter tout amendement qu'il identifierait comme étant un cavalier législatif, afin de garantir la cohérence du texte.
Au fil du temps, la censure des cavaliers législatifs est devenue de plus en plus courante.

[V-X]

Quand la loi entre-t-elle en vigueur ?

Quelles sont les étapes précédant l'entrée en vigueur ?

Avant d'entrer en vigueur, la loi a parcouru les étapes suivantes :

• une fois votée par le Parlement ou la seule Assemblée nationale, elle est transmise au Gouvernement ;
• le président de la République dispose alors de quinze jours pour la promulguer, ce délai étant suspendu en cas de saisine du Conseil constitutionnel ;
• le président de la République peut profiter de ce délai pour demander au Parlement de délibérer à nouveau sur la loi adoptée. Ce pouvoir n'a été utilisé qu’en 1983, 1985 et en février 2003, pour la réforme des modes de scrutin aux élections régionales et européennes ;
• la loi n'entre en vigueur qu'après avoir été publiée au Journal officiel. Depuis le 1er janvier 2016, le Journal officiel est exclusivement numérique et accessible depuis le site internet Légifrance.

Comment la loi entre-t-elle en vigueur ?

La loi entre en vigueur à la date fixée ou, en l'absence de précision, le lendemain de sa publication au Journal officiel. En cas d'urgence, une loi peut entrer en vigueur dès sa publication.

Certaines dispositions de la loi ne sont cependant applicables qu'après l'adoption de mesures réglementaires (décrets d'application) nécessaires à leur mise en œuvre.

La loi prend la forme d’un décret signé par le président de la République et contresigné par le Premier ministre ainsi que les ministres chargés d’appliquer la loi. Le Président ne peut pas refuser cette promulgation.

La formule de promulgation dépend de la manière dont la loi a été adoptée, précisant par exemple si l’Assemblée a eu le dernier mot, ou si le Conseil constitutionnel a été saisi.

Essentiel

Pour entrer en vigueur, une loi doit être adoptée par le Parlement, promulguée par le président de la République et publiée au Journal officiel. Elle peut entrer en vigueur le lendemain de sa publication ou à une date fixée par la loi elle-même.
Dans de nombreux cas, certaines dispositions de la loi ne sont applicables qu'après l'adoption de mesures réglementaires nécessaires à leur mise en œuvre.

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Comment les lois sont-elles exécutées ?

La Constitution confie l’exécution des lois au Premier ministre (art. 21) qui dispose de l’administration et détient le pouvoir réglementaire (décrets, arrêtés, circulaires). Il est aidé des autres membres du Gouvernement, et les tribunaux veillent à ce que cette exécution s’effectue conformément à la loi.

Certaines lois ne nécessitent pas de mesures d’application et sont mises en œuvre directement, tandis que d’autres exigent des décrets, arrêtés ou circulaires. Parfois, ils sont prévus dans le corps même de la loi, ou bien découlent des pouvoirs généraux du Gouvernement. Les délais d’élaboration de ces textes peuvent priver pendant longtemps une loi de son application.

Les tribunaux judiciaires et administratifs ont pour mission d’assurer le respect de la loi, non seulement par les citoyens, mais aussi par les administrations chargées de l’appliquer. Le juge administratif peut ainsi annuler des dispositions réglementaires contraires à la loi. Cependant, bien souvent, par sa jurisprudence, le juge peut aller au-delà de la stricte application de la loi pour l’interpréter ou la compléter. Les travaux préparatoires des lois (rapports parlementaires, débats en séance publique) fournissent de précieux éclairages lors de la phase d’exécution des lois.

Enfin, le Parlement et le Gouvernement, soucieux de cette bonne exécution, mettent en œuvre des évaluations de la législation afin de proposer des ajustements à celle-ci.

Le suivi de l’application des lois est devenu l’une des missions principales du Parlement. S’y ajoute désormais l’évaluation de la législation qui apprécie les effets des décisions prises au regard des objectifs fixés et des moyens mobilisés.

Des rapports d’application des lois – lorsque celles-ci nécessitent la publication de textes de nature réglementaire – sont ainsi présentés devant les commissions permanentes. La Mission d’évaluation et de contrôle (MEC), placée auprès de la commission des finances de l’Assemblée nationale, est chargée d’évaluer chaque année les résultats de certaines politiques publiques. La Mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (MECSS), instituée auprès des commissions des affaires sociales de l’Assemblée et du Sénat, permet au Parlement de mieux suivre l’exécution des lois de financement de la sécurité sociale.

Le Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC), créé en 2009, permet à l’Assemblée nationale de mettre en œuvre sa fonction de contrôle et d’évaluation.